AIP, apertura della bustina di alluminio, taglio del blister e riconfezionamento: il diniego dell'AIFA deve basarsi su argomenti concreti e non astratti
Il Consiglio di Stato annulla il provvedimento con cui l'AIFA aveva negato l'AIP a causa dell'apertura della confezione e della bustina di alluminio che conteneva il blister al fine del taglio dello stesso con chiusura finale della bustina; secondo Palazzo Spada le argomentazioni a base del diniego vanno effettuate in concreto e non in astratto, essendo inammissibili le generiche affermazioni sulla pericolosità
Massima
Medicinale – AIP – apertura della confezione e della bustina di alluminio – taglio del blister – chiusura della bustina e della confezione – diniego dell'AIFA – argomentazioni generiche sul pericolo per la salute – insufficienza – necessità di argomentazioni concrete – carenze motivazionali - illegittimità del diniego
Il Consiglio di Stato, con una sentenza connotata da argomentazioni estremamente puntuali e rigorose, traccia le coordinate per ciò che concerne il riconfezionamento dei farmaci nell'ambito delle importazioni parallele.
Una società, titolare di AIP, importa dalla Romania un farmaco che all'interno della confezione ha una bustina di alluminio con dentro un blister da sette compresse. Per rendere il farmaco simile a quello analogo già commercializzato in Italia in blister da sei compresse, allora, la società apre la confezione e la bustina di alluminio, taglia il blister eliminando la compressa in più e poi richiude bustina e confezione.
L'AIFA però nega il rilascio dell'AIP per il quinquennio successivo al primo (nel quale non aveva sollevato obiezioni) giacché rileva, sotto un primo profilo, pericoli per la salute da tali operazioni sostenendo che dalle stesse potrebbe discenderel'alterazione dello stato originale del prodotto, in tal modo violando le indicazioni contenute nella Comunicazione della Commissione UE del 30 dicembre 2003, visto che le dette operazioni determinano “la manipolazione di un confezionamento che, seppure non a diretto contatto con il medicinale, costituisce un confezionamento “funzionale” che garantisce la stabilità del medicinale, ed esula pertanto dall’ambito di applicazione delle procedure di importazione parallela”. Secondo l'AIFA, in buona sostanza, la società starebbe effettuando un'operazione di produzione diversa dal riconfezionamento secondario.
Sotto un secondo profilo l'AIFA afferma che lo studio di stabilità allegato dalla richiedente non è esaustivo, poiché i lotti esaminati e i parametri tecnici assunti a riferimento risultano insufficienti o comunque inidonei a fornire un’analisi attendibile del fenomeno indagato, sicché l'AIP viene negata.
Ne segue un contenzioso nel quale il Consiglio di Stato con la presente sentenza stabilisce l'illegittimità del diniego di rilascio dell'AIP da parte dell'AIFA
Per quanto concerne il primo motivo di diniego, che il Collegio definisce “astratto”, secondo cui la tipologia di riconfezionamento effettuata dall'importatore parallelo non può essere autorizzata poiché rientra nei confezionamenti “funzionali” e non “secondari” (gli unici ammessi nell’importazione parallela), la sentenza afferma che non risulta da quale fonte regolativa l'AIFA abbia tratto la tesi che distingue tra confezionamento “funzionale” e confezionamento “secondario”.
A tal proposito il Consiglio di Stato esamina il contenuto della disciplina normativa in materia di riconfezionamento e, cioè:
a)la Comunicazione della Commissione Europea del 30 dicembre 2003 (COM(2003) 839)
b)la risposta resa dall'EMA al quesito se i distributori paralleli possono aprire la confezione e riconfezionare il medicinale
c)le istruzioni per gli importatori paralleli dettate dall’AIFA.
Secondo il Collegio, dalla lettura delle disposizioni, l’affermazione dell'AIFA costituente il primo motivo di diniego (secondo cui il riconfezionamento dell'importatore parallelo costituirebbe una “operazione di produzione” incidente su un supposto “confezionamento funzionale”, e non rientrerebbe dunque nel novero delle importazioni parallele), non trova alcun addentellato, neanche dal punto di vista lessicale; peraltro l'indirizzo della Corte di Giustizia (sentenza in cause C-427/93, C- 429/93 e C-436/93) e della giurisprudenza nazionale (vedi la sentenza del Consiglio di Stato del 23 febbraio 2024 e, in senso conforme, la sentenza del TAR Roma del 27 settembre 2024, entrambe in questa rivista) va nel senso che la valutazione di ammissibilità o meno delle procedure di confezionamento deve essere effettuata in concreto e non in astratto, non essendo ammissibili sia le affermazioni di generica pericolosità, sia le tipizzazioni ostative che non hanno riscontri nella normativa di settore.
Ciò che rileva è che non sia alterata la condizione originale del farmaco e, rispetto a questa valutazione, secondo il Collegio non sono ammissibili divieti assoluti ma occorre una verifica caso per caso della concreta pericolosità delle singole operazioni attraverso indagini sperimentali, allestite sui campioni e svolte verificando il fenomeno nel suo concreto prodursi.
Per quanto concerne, poi, il secondo motivo di diniego, che il Consiglio di Stato definisce “di tenore più puntuale e concreto” (e consistente nella circostanza che lo studio di stabilità allegato dalla richiedente non è esaustivo, poiché i lotti esaminati e i parametri tecnici assunti a riferimento risultano insufficienti o comunque inidonei), la sentenza afferma che l'AIFA non può limitarsi a rilevare l'insufficienza o l'inidoneità dei parametri tecnici, ma deve comunicare all'importatore parallelo, nell'ottica del leale dialogo tecnico, quali sono le precise condizioni metodologiche che devono essere rispettate (il che non è avvenuto).
Dall'accoglimento del ricorso discende allora l’obbligo per l’AIFA di assumere nuove e motivate determinazioni che, colmando le rilevate lacune della motivazione, rispondano compiutamente ai seguenti quesiti posti dal Consiglio di Stato:
i) quali sono esattamente le operazioni di riconfezionamento del medicinale, chi le svolge e in quali contesti ambientali e logistici vengono effettuate;
ii) quali sono le differenze dei confezionamenti originari dei due prodotti (originator ed estero), con riguardo in particolare alla composizione e ai materiali dei diversi involucri contenenti le pastiglie;
iii) quali sono le ragioni tecniche per le quali l’apertura della bustina di alluminio incide sulla stabilità del prodotto, pur a fronte della mancata alterazione o manipolazione del blister contenente la pastiglia;
iv) per quale ragione la bustina di alluminio rappresenta un elemento rilevante ai fini della stabilità del medicinale nel solo prodotto importato e non anche (ove risulti confermata l’invarianza dei rimanenti componenti della confezione) nel prodotto originator;
v) se dunque la bustina di alluminio debba intendersi come garanzia essenziale o solo addizionale di stabilità del prodotto.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 4 marzo 2025
AIP, apertura della bustina di alluminio, taglio del blister e riconfezionamento: il diniego dell'AIFA deve basarsi su argomenti concreti e non astratti
Il Consiglio di Stato annulla il provvedimento con cui l'AIFA aveva negato l'AIP a causa dell'apertura della confezione e della bustina di alluminio che conteneva il blister al fine del taglio dello stesso con chiusura finale della bustina; secondo Palazzo Spada le argomentazioni a base del diniego vanno effettuate in concreto e non in astratto, essendo inammissibili le generiche affermazioni sulla pericolosità
Massima
Medicinale – AIP – apertura della confezione e della bustina di alluminio – taglio del blister – chiusura della bustina e della confezione – diniego dell'AIFA – argomentazioni generiche sul pericolo per la salute – insufficienza – necessità di argomentazioni concrete – carenze motivazionali - illegittimità del diniego
Il Consiglio di Stato, con una sentenza connotata da argomentazioni estremamente puntuali e rigorose, traccia le coordinate per ciò che concerne il riconfezionamento dei farmaci nell'ambito delle importazioni parallele.
Una società, titolare di AIP, importa dalla Romania un farmaco che all'interno della confezione ha una bustina di alluminio con dentro un blister da sette compresse. Per rendere il farmaco simile a quello analogo già commercializzato in Italia in blister da sei compresse, allora, la società apre la confezione e la bustina di alluminio, taglia il blister eliminando la compressa in più e poi richiude bustina e confezione.
L'AIFA però nega il rilascio dell'AIP per il quinquennio successivo al primo (nel quale non aveva sollevato obiezioni) giacché rileva, sotto un primo profilo, pericoli per la salute da tali operazioni sostenendo che dalle stesse potrebbe discenderel'alterazione dello stato originale del prodotto, in tal modo violando le indicazioni contenute nella Comunicazione della Commissione UE del 30 dicembre 2003, visto che le dette operazioni determinano “la manipolazione di un confezionamento che, seppure non a diretto contatto con il medicinale, costituisce un confezionamento “funzionale” che garantisce la stabilità del medicinale, ed esula pertanto dall’ambito di applicazione delle procedure di importazione parallela”. Secondo l'AIFA, in buona sostanza, la società starebbe effettuando un'operazione di produzione diversa dal riconfezionamento secondario.
Sotto un secondo profilo l'AIFA afferma che lo studio di stabilità allegato dalla richiedente non è esaustivo, poiché i lotti esaminati e i parametri tecnici assunti a riferimento risultano insufficienti o comunque inidonei a fornire un’analisi attendibile del fenomeno indagato, sicché l'AIP viene negata.
Ne segue un contenzioso nel quale il Consiglio di Stato con la presente sentenza stabilisce l'illegittimità del diniego di rilascio dell'AIP da parte dell'AIFA
Per quanto concerne il primo motivo di diniego, che il Collegio definisce “astratto”, secondo cui la tipologia di riconfezionamento effettuata dall'importatore parallelo non può essere autorizzata poiché rientra nei confezionamenti “funzionali” e non “secondari” (gli unici ammessi nell’importazione parallela), la sentenza afferma che non risulta da quale fonte regolativa l'AIFA abbia tratto la tesi che distingue tra confezionamento “funzionale” e confezionamento “secondario”.
A tal proposito il Consiglio di Stato esamina il contenuto della disciplina normativa in materia di riconfezionamento e, cioè:
a)la Comunicazione della Commissione Europea del 30 dicembre 2003 (COM(2003) 839)
b)la risposta resa dall'EMA al quesito se i distributori paralleli possono aprire la confezione e riconfezionare il medicinale
c)le istruzioni per gli importatori paralleli dettate dall’AIFA.
Secondo il Collegio, dalla lettura delle disposizioni, l’affermazione dell'AIFA costituente il primo motivo di diniego (secondo cui il riconfezionamento dell'importatore parallelo costituirebbe una “operazione di produzione” incidente su un supposto “confezionamento funzionale”, e non rientrerebbe dunque nel novero delle importazioni parallele), non trova alcun addentellato, neanche dal punto di vista lessicale; peraltro l'indirizzo della Corte di Giustizia (sentenza in cause C-427/93, C- 429/93 e C-436/93) e della giurisprudenza nazionale (vedi la sentenza del Consiglio di Stato del 23 febbraio 2024 e, in senso conforme, la sentenza del TAR Roma del 27 settembre 2024, entrambe in questa rivista) va nel senso che la valutazione di ammissibilità o meno delle procedure di confezionamento deve essere effettuata in concreto e non in astratto, non essendo ammissibili sia le affermazioni di generica pericolosità, sia le tipizzazioni ostative che non hanno riscontri nella normativa di settore.
Ciò che rileva è che non sia alterata la condizione originale del farmaco e, rispetto a questa valutazione, secondo il Collegio non sono ammissibili divieti assoluti ma occorre una verifica caso per caso della concreta pericolosità delle singole operazioni attraverso indagini sperimentali, allestite sui campioni e svolte verificando il fenomeno nel suo concreto prodursi.
Per quanto concerne, poi, il secondo motivo di diniego, che il Consiglio di Stato definisce “di tenore più puntuale e concreto” (e consistente nella circostanza che lo studio di stabilità allegato dalla richiedente non è esaustivo, poiché i lotti esaminati e i parametri tecnici assunti a riferimento risultano insufficienti o comunque inidonei), la sentenza afferma che l'AIFA non può limitarsi a rilevare l'insufficienza o l'inidoneità dei parametri tecnici, ma deve comunicare all'importatore parallelo, nell'ottica del leale dialogo tecnico, quali sono le precise condizioni metodologiche che devono essere rispettate (il che non è avvenuto).
Dall'accoglimento del ricorso discende allora l’obbligo per l’AIFA di assumere nuove e motivate determinazioni che, colmando le rilevate lacune della motivazione, rispondano compiutamente ai seguenti quesiti posti dal Consiglio di Stato:
i) quali sono esattamente le operazioni di riconfezionamento del medicinale, chi le svolge e in quali contesti ambientali e logistici vengono effettuate;
ii) quali sono le differenze dei confezionamenti originari dei due prodotti (originator ed estero), con riguardo in particolare alla composizione e ai materiali dei diversi involucri contenenti le pastiglie;
iii) quali sono le ragioni tecniche per le quali l’apertura della bustina di alluminio incide sulla stabilità del prodotto, pur a fronte della mancata alterazione o manipolazione del blister contenente la pastiglia;
iv) per quale ragione la bustina di alluminio rappresenta un elemento rilevante ai fini della stabilità del medicinale nel solo prodotto importato e non anche (ove risulti confermata l’invarianza dei rimanenti componenti della confezione) nel prodotto originator;
v) se dunque la bustina di alluminio debba intendersi come garanzia essenziale o solo addizionale di stabilità del prodotto.
Normativa
Riferimenti
Collegamenti
Per visualizzare la sentenza/l'atto normativo è necessario accedere al sito.
Accedi al sito oppure compila il modulo di registrazione ora.