La stabilizzazione del personale sanitario e la rilevanza delle borse di studio tra favor partecipationis e nozione ampia di lavoro flessibile

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Il TAR Napoli affronta una questione di particolare interesse nell’ambito delle procedure di stabilizzazione del personale sanitario introdotte dal legislatore negli ultimi anni per fronteggiare il fenomeno del precariato nel SSN.

Trattasi della problematica, relativa alla possibilità, per i titolari di borse di studio, diessere ammessi alla procedura selettiva di stabilizzazione prevista dall’art. 1 comma 268 lett. b) della l. n. 234 del 30 dicembre 2021.

In una suddetta procedura, indetta per la copertura di due posti di dirigente farmacista, la ricorrente viene esclusa sulla base della tesi secondo cui la normativa di settore e le Linee guida della Conferenza Stato Regioni escluderebbero dalla stabilizzazione i titolari di contratti di formazione lavoro ai quali è assimilato per analogia anche l’incarico di “borsa di studio” di cui è titolare la ricorrente.

Il TAR però accoglie il ricorso, ritenendo illegittima tale interpretazione restrittiva.

La decisione si inserisce nel solco di un orientamento giurisprudenziale che valorizza una nozione sostanziale e ampia di lavoro flessibile, coerente con la ratio delle procedure di stabilizzazione e con il principio del favor partecipationis nelle procedure selettive pubbliche.

Preliminarmente il Collegio affronta la questione della giurisdizione e, nello stabilirne la spettanza al Giudice amministrativo, si colloca nel consolidato orientamento secondo cui rientrano nella giurisdizione amministrativa le controversie relative a procedure selettive caratterizzate da valutazioni comparative e discrezionalità amministrativa, anche quando esse siano finalizzate alla stabilizzazione del personale precario.

Nel caso di specie, la procedura prevista dall’art. 1, comma 268 lett. b) della l. n. 234/2021 presuppone l’espletamento di una procedura selettiva comparativa, con prova teorico-pratica e attribuzione di punteggi, e tali elementi la avvicinano strutturalmente ad una procedura concorsuale.

In tale prospettiva, la sentenza richiama il principio secondo cui l’interesse alla legittimità della procedura selettiva permane anche dopo la stipula dei contratti con i candidati risultati vincitori, atteso che l’annullamento dell’atto presupposto comporta la caducazione degli atti consequenziali secondo il principio simul stabunt simul cadent.

Sul punto viene richiamata la giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha chiarito come l’annullamento della graduatoria produca effetti caducanti sugli atti successivi di nomina e assunzione (sentenze del 27 maggio 2024 n. 4675 e del 4 aprile 2023 n. 3443).

La decisione si colloca dunque nel quadro normativo volto alla valorizzazione dell’esperienza professionale maturata dal personale sanitario precario, soprattutto durante l’emergenza pandemica da Covid-19.

L’art. 1 comma 268 della legge n. 234/2021 introduce, infatti, un sistema articolato di stabilizzazione, fondato su due distinti meccanismi:

a) l’assunzione diretta a tempo indeterminato del personale reclutato a tempo determinato tramite procedure concorsuali;

b) la possibilità di indire procedure selettive riservate per il personale reclutato con forme contrattuali diverse.

Quest’ultima ipotesi è stata ulteriormente ampliata dall’art. 4 comma 9-septiesdecies del d.l. n. 198/2022, convertito con modificazioni dalla legge n. 14/2023, che ha esteso l’applicazione della disposizione anche al personale assunto con contratti di lavoro flessibile (tesi sul punto confermata dalla Circolare della Giunta regionale campana del 13 luglio 2022 n. 364421 - riguardo alla procedura indetta ai sensi dell'art. 1 comma 268 lett. b) della l. n. 234/2021 la detta circolare non esclude i titolari di borse di studio che risultino in possesso degli altri requisiti di accesso alla selezione concorsuale, escludendoli soltanto in riferimento alla diversa stabilizzazione di cui all'art. 20 comma 2 del d.lgs. n. 75/2017 e non a quella di cui si controverte -).

È proprio la nozione di lavoro flessibile, quindi, a costituire il fulcro interpretativo della controversia.

Il Collegio sottolinea che la normativa non contiene un’esplicita esclusione dei titolari di borse di studio dalla procedura di stabilizzazione e che neppure la circolare regionale prevede una simile preclusione.

Al contrario, la circolare regionale esclude espressamente soltanto alcune categorie specifiche, quali:

- il personale in somministrazione,

- il personale convenzionato,

- il personale già titolare di rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

L’assenza di un’esplicita previsione ostativa in relazione alle borse di studio assume quindi rilievo decisivo nell’argomentazione del Collegio.

Un ulteriore nodo interpretativo affrontato dalla sentenza riguarda la qualificazione giuridica della borsa di studio.

Secondo un orientamento giurisprudenziale, la borsa di studio non dà luogo ad un rapporto di lavoro subordinato con la pubblica amministrazione, trattandosi di un istituto finalizzato alla formazione e alla ricerca. In tale prospettiva si colloca, ad esempio, la giurisprudenza amministrativa che esclude la configurabilità di un rapporto di pubblico impiego in presenza di una borsa di studio (TAR Sicilia, Palermo, n. 320/2024).

Il Collegio tuttavia, ritiene che tale impostazione non sia dirimente ai fini della controversia.

La procedura di stabilizzazione oggetto di giudizio, infatti, non presuppone l’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato pregresso, ma richiede esclusivamente che il personale abbia prestato attività nell’ambito di forme contrattuali flessibili riconducibili al medesimo profilo professionale.

In questa prospettiva, il Collegio valorizza un diverso orientamento giurisprudenziale secondo cui la nozione di lavoro flessibile, richiamata dall’art. 6 del d.lgs. n. 165/2001, ha carattere ampio e ricomprende tutte le forme di collaborazione non riconducibili al lavoro subordinato stabile (Consiglio di Giustizia Amministrativa n. 757/2021; TAR Napoli n. 1762/2022).

La decisione valorizza inoltre un approccio sostanzialistico nella qualificazione dei rapporti di lavoro. In tal senso, il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa che, nell’interpretare le procedure di stabilizzazione previste dall’art. 20 del d.lgs. n. 75/2017, ha ritenuto rilevanti anche rapporti formalmente qualificati come autonomi o di ricerca, qualora caratterizzati da elementi tipici della subordinazione o comunque da un inserimento stabile nell’organizzazione amministrativa.

In particolare il TAR richiama un precedente del TAR Roma (la sentenza n. 2215/2019) che, facendo riferimento alla circolare n. 3/2017 del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione, ha riconosciuto la rilevanza degli assegni di ricerca ai fini delle procedure di stabilizzazione.

La citata circolare chiarisce infatti che il riferimento legislativo alle diverse tipologie di lavoro flessibile consente di includere anche rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e assegni di ricerca, purché l’attività svolta sia riconducibile alla medesima area professionale.

Un ulteriore profilo affrontato dalla sentenza riguarda la compatibilità dell’interpretazione estensiva adottata con il principio del pubblico concorso sancito dall’art. 97 Cost.

Il Tribunale osserva che, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di stabilizzazione automatica previste dall’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 75/2017, la procedura disciplinata dall’art. 1, comma 268, lett. b), della legge n. 234/2021 prevede comunque lo svolgimento di una selezione comparativa.

Pertanto, l’ampliamento della platea dei partecipanti non determina una deroga ingiustificata al principio concorsuale.

Sul punto, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che le deroghe al principio del pubblico concorso devono essere interpretate restrittivamente solo quando comportano un accesso diretto al pubblico impiego (Corte cost., n. 113/2017).

Nel caso di specie, invece, l’accesso al ruolo dirigenziale avviene comunque attraverso una procedura selettiva, circostanza che consente un’interpretazione più ampia dei requisiti di partecipazione.

La sentenza del TAR Napoli assume rilievo sistematico in quanto contribuisce a delineare un’interpretazione estensiva e sostanziale delle procedure di stabilizzazione del personale sanitario giacché afferma un principio di particolare importanza: in assenza di una previsione normativa espressamente ostativa, i titolari di borse di studio non possono essere automaticamente esclusi dalle procedure di stabilizzazione quando l’attività svolta sia riconducibile al profilo professionale oggetto di reclutamento.

La decisione valorizza, da un lato, la ratio delle politiche legislative di superamento del precariato nel settore sanitario e, dall’altro, il principio del favor partecipationis, che impone di interpretare le norme sulle procedure pubbliche nel senso di garantire la più ampia partecipazione possibile.

In tale prospettiva, la sentenza si inserisce in un orientamento giurisprudenziale volto a privilegiare un approccio sostanziale nella qualificazione dei rapporti di lavoro flessibile, riconoscendo rilievo all’effettivo contenuto dell’attività prestata piuttosto che alla sua formale qualificazione giuridica.

Ne deriva una lettura della disciplina delle stabilizzazioni coerente con la finalità di valorizzare l’esperienza professionale maturata all’interno delle amministrazioni pubbliche, evitando interpretazioni eccessivamente restrittive suscettibili di frustrare gli obiettivi perseguiti dal legislatore.