Discrezionalità nella pianificazione territoriale delle farmacie e limite della distribuzione territoriale in essere del servizio

La società titolare di una farmacia impugna gli atti con cui l’Amministrazione conferma la localizzazione di una nuova sede farmaceutica in un’area già interessata dalla presenza di altre farmacie. La ricorrente lamenta, in particolare, il difetto di istruttoria e di motivazione, evidenziando come la scelta determini una concentrazione dell’offerta in una parte del territorio a fronte della permanenza di altre aree caratterizzate da una minore copertura del servizio.

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e, pur muovendo dal riconoscimento dell’ampia discrezionalità che connota la pianificazione farmaceutica, ritiene che nel caso concreto tale discrezionalità sia stata esercitata senza un’adeguata considerazione dell’assetto complessivo della rete.

Il principio dal quale muove la pronuncia è quello, ormai consolidato, secondo cui le scelte relative alla localizzazione delle sedi farmaceutiche costituiscono espressione di un potere programmatorio ampiamente discrezionale che, però, non sottrae l’Amministrazione all’obbligo di individuare e rendere riconoscibili i criteri che hanno orientato la scelta, consentendo di verificarne la coerenza con le finalità perseguite dalla disciplina di settore. Il principio cardine nella pianificazione territoriale delle farmacie, infatti, è quello dell'equa distribuzione, sicché la scelta del Comune dev'essere il risultato di una valutazione effettivamente svolta e riferita al territorio nel suo complesso.

Ciò comporta che, qualora risultino aree territoriali abitate scoperte di assistenza, deve tendersi ad evitare la sovrapposizione delle zone, essendo necessario considerare, nell'ambito della pianificazione territoriale, l’intero territorio comunale. La distribuzione delle sedi non può quindi essere valutata isolando la singola area interessata dalla nuova localizzazione, ma deve essere rapportata alla collocazione delle farmacie già esistenti e alle eventuali situazioni di squilibrio presenti in altre parti del territorio.

La capillarità del servizio è infatti l'obiettivo primario della pianificazione farmaceutica. Ciò comporta che l’accessibilità deve essere valutata anche attraverso una distribuzione equilibrata delle sedi, soprattutto quando la concentrazione in una determinata area finisca per lasciare altre porzioni del territorio prive di adeguato presidio.

In questa prospettiva, la valutazione amministrativa deve quindi tener conto non soltanto dell’utilità della nuova sede nell’area prescelta, bensì anche dell’effetto che tale scelta produce sull’assetto complessivo della rete.

La sentenza dimostra, quindi, che il tema dell’istruttoria assume un ruolo centrale anche in presenza di scelte caratterizzate da ampia discrezionalità. L’Amministrazione non deve dimostrare in termini matematici la necessità della localizzazione prescelta, ma deve acquisire e valutare gli elementi idonei a sostenere la scelta e, soprattutto, deve rendere comprensibili i criteri attraverso i quali tali elementi sono stati ponderati.

Ne deriva una distinzione importante tra ampiezza della discrezionalità e libertà della decisione. La prima è riconosciuta all’Amministrazione; la seconda non può invece tradursi in una scelta priva di un adeguato supporto istruttorio o non coerente con i criteri dichiaratamente perseguiti.

Il Consiglio di Stato richiama, in questo senso, un principio già affermato dalla propria giurisprudenza: anche se l’atto programmatorio a contenuto generale non richiede una motivazione puntuale sulle singole situazioni locali, è comunque necessario esternare i criteri ispiratori della scelta, rendendoli eventualmente desumibili anche dall’insieme degli atti del procedimento. Solo in questo modo è possibile verificare se la decisione sia congrua e ragionevole e se vi sia coerenza tra i criteri adottati e il risultato della pianificazione.

La pronuncia si caratterizza, pertanto, non tanto per una limitazione della discrezionalità comunale, quanto per una sua più precisa delimitazione all'interno di un contesto di criteri. L’Amministrazione conserva un ampio margine nella definizione dell’assetto della rete, ma deve esercitarlo attraverso una valutazione complessiva, nella quale la singola localizzazione venga inserita meditatamente nell'ambito dell’intero territorio e delle esigenze di distribuzione del servizio mediante una valutazione di sistema. È in questa prospettiva che devono essere apprezzati anche l’adeguatezza dell’istruttoria e la sufficienza della motivazione, quali strumenti attraverso i quali la discrezionalità amministrativa rimane ancorata ai principi di ragionevolezza e buon andamento.