Distribuzione all'ingrosso di farmaci: il D.M. 6.7.1999 sulle buone pratiche di distribuzione va applicato mediante interpretazione conforme alla Comunicazione 2013/C 343/01

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La sentenza del TAR Napoli è la prima ad affrontare un nodo interpretativo di estremo interesse: in Italia le buone pratiche di distribuzione all'ingrosso dei farmaci sono dettate dal D.M. del 6 luglio 1999 oppure dalla Comunicazione della Commissione europea 2013/C 343/01 del 5 novembre 2013?

La questione è rilevante e, dal punto di vista giuridico, estremamente attuale, sicché è opportuna una premessa che ricostruisca storicamente il quadro normativo, al fine di apprezzare l'acutezza della decisione del TAR partenopeo.

La direttiva 92/25/CEE, che è il primo atto normativo europeo con cui viene disciplinata sistematicamente l’attività di distribuzione all’ingrosso dei medicinali, stabilisce all’art. 10: “La Commissione pubblica linee direttrici in materia di buona pratica di distribuzione” sicché, tra gli obblighi dei grossisti da osservarsi ai fini del rilascio o della permanenza dell’autorizzazione, vi è anche quello del rispetto delle disposizioni di tali future (giacché ancora da adottarsi) linee direttrici.

La direttiva 92/25/CEE viene recepita dalla Repubblica italiana con il d. lgs. n. 538/’92, il cui art. 12 comma 1 stabilisce che “Con decreto del Ministero della Sanità, in accordo con gli orientamenti della Commissione delle Comunità Europee, sono stabilite le linee direttrici in materia di buona pratica di distribuzione dei medicinali”; il decreto legislativo rinvia dunque ad un futuro decreto ministeriale il recepimento delle linee direttrici che l'Unione europea avrebbe dovuto stabilire ai sensi dell'art. 10 della direttiva 92/25/CEE.

Le linee direttrici in materia di buona pratica di distribuzione previste dall'art. 10 della direttiva 92/25/CEE vengono finalmente emanate dalla Commissione europea con la comunicazione 94/C 63/03 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Comunità europea C 63 dell’1 marzo 1994), che quindi diventa il testo normativo di riferimento nel territorio della Ue in materia di buone pratiche.

Nel rispetto del già citato art. 12 comma 1 del d. lgs. n. 538/’92 (con cui, come detto, era stata recepita la direttiva 92/25/CE), viene emanato in Italia il decreto del Ministero della Sanità del 6 luglio 1999 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 190 del 14 agosto 1999) che recepisce le disposizioni stabilite dalla Commissione con la comunicazione 94/C 63/03 riproducendone in larga parte il testo, tranne che per alcune limitatissime modifiche.

Successivamente alla definizione del quadro normativo intervenuta col D.M. del 6 luglio 1999, la disciplina europea cambia: la direttiva 2001/83/CE “recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano” codifica, sistematizzandole, numerose previgenti direttive (tra cui la predetta direttiva 92/25/CEE) e le riunisce in un unico testo: l’art. 84 della direttiva stabilisce che la Commissione pubblica le linee guida relative alle buone pratiche di distribuzione.

A seguito dell'entrata in vigore della nuova direttiva vi è il suo recepimento con il decreto legislativo n. 219/’06:è quest'ultimooggi a disciplinare in Italia l'attività di distribuzione all’ingrosso dei farmaci; all’art. 104 comma 1 lett. h) (tra i più rilevanti in quanto stabilisce alcune delle condizioni a cui è assoggettata l’autorizzazione), vi è espresso rinvio alle disposizioni del d.m. del 6.7.1999 per l’applicazione dei principi e delle linee guida in materia di buona pratica di distribuzione; l'art. 110 del medesimo d.lgs. tuttavia, dispone che "Con decreto del Ministero della Salute sono aggiornate, in conformità di nuove disposizioni comunintarie, le buone pratiche di distribuzione dei medicinali di cui all'art. 104 comma 1 lett. h)".

Successivamente all'entrata in vigore del d. lgs. n. 219/2006, il 5 novembre 2013 la Commissione con la comunicazione 2013/C 343/01 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 23 novembre 2013) adotta le nuove linee guida sulle buone pratiche di distribuzione prescritte dall'art. 84 della direttiva 2001/83/CE; in tal modo le precedenti linee guida europee contenute nella comunicazione 94/C 63/03 (e recepite nel d.m. del 6 luglio 1999 espressamente richiamato dall'art. 104 comma 1 lett. h del d. lgs. n. 219/2006)sono state abrogate mediante sostituzione da quelle del 5 novembre 2013 contenute nella comunicazione 2013/C 343/01.

Tale sostituzione è espressamente prevista al capitolo 11 della comunicazione del 5 novembre 2013: “Le presenti linee guida sostituiscono le linee guida in materia di buona pratica di distribuzione dei medicinali per uso umano pubblicate in data 1 marzo 1994”.

Ne discende che, essendo state abrogate le precedenti linee guida europee pubblicate l'1 marzo 1994 e contenute nella Comunicazione della Commissione europea 94/C 63/03,  occorreva che il Ministero della Salute adottasse un nuovo decreto ex art. 110 d. lgs. 219/2006 con cui aggiornare le linee guida recepite con il d.m. del 6 luglio 1999, ma non l'ha fatto.

Anche il legislatore è rimasto inerte: a fronte dell'inerzia del Ministero avrebbe potuto modificare il testo del d. lgs. n. 219/2006, magari facendo rinvio alle nuove linee guida di cui alla Comunicazione della Commissione europea 2013/C 343/01 del 5 novembre 2013.

Sennonché la Repubblica italiana è rimasta fino ad oggi inerte, ha di fatto ignorato le nuove linee guida del 2013 della Commissione europea e tuttora l'art. 104 comma 1 lett. h) del d. lgs. n. 219/2006 rinvia espressamente al d.m. del 6 luglio 1999: “Il titolare dell'autorizzazione alla distribuzione all'ingrosso dei medicinali è tenuto a: … h) rispondere ai principi e alle linee guida in materia di buona pratica di distribuzione dei medicinali di cui al decreto del Ministro della sanità in data 6 luglio 1999, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 190 del 14 agosto 1999”.

Ciò comporta che i verbali che le ASL redigono per le ispezioni ai distributori all'ingrosso dei farmaci sono compilati sulla base delle disposizioni del d.m. del 6 luglio 1999, che però sono in gran parte diverse rispetto a quelle contenute nella Comunicazione della Commissione 2013/C 343/01 del 5 novembre 2013. Va considerato, infatti, al riguardo, che la voluminosità delle nuove linee guida europee del 2013 è pari ad oltre tre volte quella delle precedenti recepite nel d.m. del 6.7.1999.

Certamente sintomatica della significativa distrazione al riguardo da parte della Repubblica italiana è che persino la Confederazione Svizzera, pur non facendo parte dell’Unione europea, al fine di evitare eventuali ostacoli al commercio per l’industria svizzera di esportazione, rafforzando nello stesso tempo la protezione dei pazienti, tramite il Dipartimento Federale dell’Interno ha modificato l’allegato 2 della propria ordinanza sull’autorizzazione dei medicamenti (OAM) e, fin dal 2015, ha adottato tutte le nuove linee guida europee del 5 novembre 2013, adeguando in tal modo le proprie norme interne ai criteri più rigorosi in esse contenuti (vedasi sul punto “La distribuzione intermedia dei farmaci – Evoluzione normativa e commento annotato con la giurisprudenza del decreto legislativo n. 219/2006”, Pacini Giuridica, 2023, pag. 34 nota 23).

Il quesito giuridico allora è: in Italia si applica il d.m. del 6 luglio 1999 (giacché espressamente richiamato all'art. 104 comma 1 lett. h del d. lgs. n. 219/2006) oppure si applicano le disposizioni della Comunicazione della Commissione 2013/C 343/01 del 5 novembre 2013 (del tutto ignorate dalla Repubblica italiana)?

La risposta al quesito è che si applica il d.m. del 6.7.1999 mediante interpretazione conforme alla Comunicazione della Commissione europea 2013/C 343/01 del 5 novembre 2013.

Nel rispetto dell’art. 4 paragrafo 3 del Trattato sull’Unione europea, che prescrive il principio di leale cooperazione, nessuno Stato dell'Unione europea può adottare atti che compromettano la realizzazione degli obiettivi europei, né che siano incoerenti con gli obiettivi predetti. Dal momento che, allora, vi è una disciplina europea che stabilisce precise disposizioni che tutti i distributori europei devono applicare nella loro attività (e l’art. 80 lett. g) della direttiva 2001/83/CE indica che vi è obbligo di rispetto delle linee guida adottate dalla Commissione europea ai sensi del successivo art. 84), è evidente che il mancato recepimento di tali linee guida da parte dello Stato italiano non ha assolutamente l'effetto di renderle inapplicabili sul territorio della Repubblica.

La funzione delle nuove linee guida europee del 2013 sulla buona pratica di distribuzione dei medicinali per uso umano, peraltro è quella (espressamente indicata al loro interno) di migliorare la qualità della distribuzione all’ingrosso dei farmaci evitando tra l’altro l’ingresso dei medicinali falsificati nei mercati, a tutto vantaggio dell’interesse pubblico superiore consistente alla tutela della salute dei cittadini europei.

Non vi è allora dubbio che la loro delicata funzione ne imponga l’applicazione uniforme su tutto il territorio dell’Unione, a prescindere dal fatto che il Ministero della Salute abbia omesso di recepirle con proprio decreto ovvero abbia omesso di aggiornare il d.m. 6.7.1999, ovvero ancora che il legislatore italiano abbia omesso di modificare quella parte dell'art. 104 comma 1 lett. h) del d. lgs. n. 219/2006, in cui a tutt'oggi continua ad indicarsi come fonte normativa applicabile il d.m. del 6.7.1999 (che recepisce, come detto, le linee guida europee del 1993 successivamente abrogate da quelle del 2013).

Del resto la Comunicazione 2013/C 363/01 al paragrafo 7 secondo periodo dell’introduzione premette che “L’art. 80 lett. g) della direttiva 2001/83/CE stabilisce che i distributori devono rispettare i principi e le linee guida sulle BPD” ed il successivo Capitolo 11 (intitolato “Disposizioni finali”) al paragrafo 2 dispone che “le presenti linee guida si applicano dal primo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea” (e la pubblicazione è avvenuta il 23 novembre 2013).

E qui arriviamo alla pregevole decisione del TAR Napoli del 7 gennaio 2026, che è la prima sentenza del Giudice amministrativo in Italia a stabilire con quale meccanismo occorre raccordare il d.m. 6.7.1999 (che non è stato mai abrogato, nè è abrogabile dalla Comunicazione della Commissione europea 2013/C 363/01 del 5 novembre 2013), con la predetta Comunicazione del 2013.

In un giudizio relativo ad un diniego della Regione Campania di rilascio di autorizzazione per l'attività di distribuzione all'ingrosso di farmaci in qualità di depositario ai sensi dell’art. 108 del d. lgs. n. 219/2006, il TAR affronta varie problematiche:

a) il diniego regionale si fonda sul parere negativo dell'ASL che, nel corso dell'ispezione dei locali in cui deve avvenire l'attività di depositario, ha riscontrato:

- la mancanza di separazione tra area di ingresso e area di uscita delle merci,

- la presenza sulle scaffalature del deposito di scatole contenenti dispositivi medici e di attrezzature “imballate”

- una planimetria insufficiente che presenterebbe un locale “Laboratorio controllo qualità” (non oggetto dell’istanza di autorizzazione)

- la mancata indicazione della dimensione della superficie del magazzino;

b) la Regione ritiene che il parere negativo dell'ASL sia vincolante, quindi ha respinto l'istanza di autorizzazione facendo mero rinvio al contenuto del detto parere.

Sennonché, riguardo al punto a), il TAR evidenzia correttamente che i verbali utilizzati dalle ASL per le ispezioni sono redatti sulla base di uno schema del Ministero della Salute che richiama la disciplina del d.m. del 6.7.1999, che contiene norme che differiscono in vari punti rspetto a quelle delle linee guida di cui alla Comunicazione 2013/C 363/01 del 5 novembre 2013: “Sul piano tecnico-operativo, il decreto del Ministero della Salute in data 6 luglio 1999 — anteriore al d.lgs. n. 219/2006 e adottato in attuazione del previgente d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 538 — aveva già individuato “linee direttrici in materia di buona pratica di distribuzione” dei medicinali per uso umano. Tali indicazioni, pur risalenti, hanno storicamente orientato la predisposizione di modelli e schemi ispettivi ministeriali, utilizzati in concreto nella prassi come check-list per la verifica dei requisiti in sede di ispezione.

Deve tuttavia evidenziarsi che, ai fini dell’interpretazione conforme della normativa nazionale alla disciplina sovranazionale, assumono rilievo decisivo le Linee guida della Commissione europea del 5 novembre 2013 sulle buone pratiche di distribuzione dei medicinali per uso umano (2013/C 343/01), adottate in attuazione delle pertinenti disposizioni della direttiva 2001/83/CE (artt. 84 e 85-ter) , “per tenere conto dei recenti progressi” nelle pratiche di stoccaggio e distribuzione nell’Unione Europea dei medicinali per uso umano.

Ne consegue che l’interpretazione delle prescrizioni richiamate nel verbale ASL deve conformarsi a tale quadro regolatorio sovranazionale, che costituisce il parametro tecnico-regolatorio per la stessa nozione di “buona pratica di distribuzione” cui deve ispirarsi l’attività ispettiva preliminare rispetto al rilascio dell’autorizzazione” (vedasi il punto 6.2 della sentenza).

Il concetto dell'obbligo dell'interpretazione conforme del d.m. 6.7.1999 rispetto alle linee guida europee del 2013, torna puntualissimo:

- al punto 11 della sentenza: “In particolare, va osservato che – in disparte l’antecedenza storica del Decreto Ministeriale richiamato rispetto alla normativa applicabile ratione temporis … Una conferma, sul piano sistematico, si rinviene nelle citate Linee guida della Commissione europea del 5 novembre 2013 le quali ribadiscono che i distributori all’ingrosso devono disporre di locali e apparecchiature “idonei e sufficienti allo scopo di garantire una buona conservazione e distribuzione dei medicinali”, valorizzando dunque un criterio funzionale (idoneità “allo scopo”) e non meramente formale, mancando prescrizioni di specifica conformazione dei luoghi. In questa prospettiva, le stesse Linee guida eurounitarie ancorano, in generale, le prescrizioni organizzative a una logica di gestione del rischio, richiedendo che deviazioni e criticità siano valutate e gestite nel sistema qualità con misure correttive e preventive, coerenti con i principi di risk management, rifuggendo, pertanto, da verifiche formalistiche”;

- al punto 12 della sentenza: “in generale, occorre richiamare il principio evincibile dalle citate Linee guida UE sulle Buone Pratiche di Distribuzione (2013/C 343/01) secondo cui ...”, ed ancora: “le Linee guida UE sulle Buone Pratiche di Distribuzione (2013/C 343/01) richiedono che i medicinali siano conservati in zone separate e chiaramente contrassegnate e che siano adottate misure idonee a prevenire la confusione tra prodotti, ammettendo peraltro, come riferito, soluzioni equivalenti alla separazione fisica”.

In ragione dell'applicabilità, mediante il meccanismo dell'interpretazione conforme, della suddetta disciplina eurounitaria e dei principi da essa ricavabili,  il ricorso viene accolto, visto che:

- in relazione alla “mancanza di separazione tra area di ingresso e area di uscita delle merci”, il Collegio richiama il paragrafo 3.2 delle buone pratiche di distribuzione europee (2013/C 343/01) secondo cui la “separazione fisica” tra ambienti può essere sostituita da un altro valido e rigoroso sistema (“Qualsiasi sistema che sostituisca la separazione fisica, quali la separazione elettronica basata su un sistema informatizzato, deve fornire una sicurezza equivalente ed essere convalidato”), dichiarando quindi illegittimo il diniego ed evidenziando che dagli atti emerge che l’azienda si è dotata di una procedura operativa denominata “PR07 - Ricevimento e smistamento merci”, sviluppata ad hoc con l’intento di regolamentare rigorosamente i flussi di carico/scarico merci ed evitare anche la commistione tra prodotti in ingresso e prodotti in uscita;

- in relazione “all'accertamento di “scaffalature” occupate da un gran numero di scatole contenenti dispositivi medici”, la sentenza rappresenta che la semplice presenza, al momento dell’ispezione, di dispositivi medici sui detti scaffali non dimostra affatto un difetto intrinseco dei requisiti di idoneità dei locali ma, al più, avrebbe potuto giustificare, in caso di rilascio dell’autorizzazione, l’imposizione di prescrizioni organizzative e una successiva verifica di conformità, non già un diniego radicale: nessuna norma stabilisce, peraltro, che il deposito debba essere “vuoto” o privo di qualsiasi altra merce prima ancora del rilascio dell'autorizzazione;

- riguardo, infine, alla pretesa “carenza” relativa alla planimetria e alla presenza del locale indicato come “Laboratorio controllo qualità”, la sentenza certifica che trattasi di rilievi che confermano lo spirito meramente formalistico con il quale è stata svolta l’ispezione visto che non risulta motivata in alcun modo concretamente la relazione logica tra la presenza del laboratorio e la pretesa inidoneità del magazzino, mentre per ciò che concerne l'asserita mancanza di indicazione della superficie del magazzino, le il Collegio evidenzia che le superfici risultano comunque indicate nella relazione tecnico-descrittiva allegata all’istanza di autorizzazione.

Per quanto riguarda, infine la problematica di cui al suddetto punto b) (e, cioè, che la Regione ha ritenuto vincolante il parere negativo dell'ASL ed ha respinto l'istanza di autorizzazione mediante mero rinvio ad esso), il TAR rileva che i pareri contenuti nei verbali ispettivi delle ASL non sono vincolanti, sicché la Regione avrebbe ben potuto ordinare misure integrative, o correttive invece di limitarsi alla reiezione dell'istanza di autorizzazione recependo senza alcun apporto motivazionale il parere negativo reso dall'ASL a seguito all’ispezione.

Anche su questo punto deve ritenersi condivisibile la decisione del TAR: l'art. 103 comma 2 del d. lgs. n. 219/2006 non prescrive affatto la vincolatività dei pareri resi dall'ente preposto alle ispezioni (di norma l'ASL).

Il meccanismo dell'interpretazione conforme del d.m. del 6.7.1999 alla Comunicazione della Commissione europea 2013/C 343/01, pur essendo ineccepibile dal punto di vista giuridico (alla luce della suddetta inerzia del Ministero), conduce al paradosso che, ai fini dell'applicazione della disciplina sulle buone pratiche in materia di distribuzione dei farmaci, debba interpretarsi un d.m. (che recepisce norme europee successivamente abrogate) in conformità di nuove disposizioni europee che hanno abrogato le norme che il d.m. aveva recepito: in buona sostanza occorre interpretare le norme abrogate in conformità di quelle abroganti.

(Un maggiore approfondimento della tematica è presente nell'articolo di approfondimento "Ma l'art. 104 comma 1 lett. h) del d. lgs. n. 219/2006 è coerente rispetto alla normativa europea?", in questa rivista)