E' ammissibile il ricorso collettivo proposto dai titolari di farmacia urbana avverso l'allargamento della zona della farmacia rurale
Se il ricorso collettivo, con cui più farmacisti urbani impugnano congiuntamente la pianta organica che allarga la zona assegnata al farmacista rurale, si limita alla sola impugnativa della parte della delibera che riguarda l'allargamento, non sussiste conflitto di interesse tra i ricorrenti ed il ricorso è ammissibile
Massima
Farmacia – pianta organica – allargamento della zona assegnata al farmacista rurale – ricorso collettivo dei farmacisti urbani – impugnazione della delibera soltanto nella parte relativa all'allargamento – ammissibilità del ricorso
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
Il Consiglio di Stato affronta una vicenda singolare: quella di un ricorso collettivo proposto dai farmacisti urbani di un Comune della Basilicata contro la delibera di revisione della pianta organica farmaceutica che ha ridefinito le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche mediante allargamento della zona del farmacista rurale, dichiarato inammissibile dal TAR Potenza nella sentenza del 29 gennaio 2024 (vedi in questa rivista).
La tesi del Giudice di primo grado era stata che quando una pluralità di titolari impugna mediante ricorso collettivo una pianta organica che non ha istituito una nuova sede, ma ha soltanto rideterminato le zone, il ricorso collettivo è inammissibile per conflitto di interessi atteso che gli interessi fatti valere non sono omogenei, ma si pongono gli uni in contrasto con gli altri.
Secondo la sentenza del TAR l’inammissibilità del ricorso collettivo dei titolari di farmacia era ravvisabile anche perché l’impugnativa in corso di causa era stata circoscritta alle modifiche apportate ad una sola sede farmaceutica, giacché in tal caso sarebbe stato impossibile l’annullamento parziale di una pianta organica farmaceutica, non potendosi ammettere la sopravvivenza di un provvedimento “monco”.
Sotto ulteriore distinto profilo il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile anche per carenza di un interesse concreto e attuale a ricorrere, giacché il titolare della farmacia rurale non aveva presentato istanza di trasferimento del proprio esercizio farmaceutico e quindi sul punto non vi era stata alcuna determinazione da parte del Comune.
Il Consiglio di Stato tuttavia annulla la sentenza del TAR e rinvia il fascicolo al Giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 comma 1 c.p.a., risultando la sentenza erronea nella parte in cui ha dichiarato il ricorso inammissibile.
Secondo il Collegio di appello i titolari delle farmacie urbane hanno censurato l'atto revisionale soltanto in parte qua e, cioè, nei soli limiti degli effetti che lo stesso ha dispiegato a favore della farmacia rurale. Poiché la nuova pianta organica aveva ridefinito le zone delle farmacie presenti sul territorio comunale, assegnando alla rurale l’intero territorio comunale con esclusione di quello delle restanti zone, secondo la sentenza ciò determina un oggettivo pregiudizio per le farmacie ricorrenti in quanto la Farmacia rurale può trasferirsi in zona semicentrale, alterando il bacino di utenza delle ricorrenti“omogeneo dal punto di vista territoriale e di esigenza di servizio”.
Su questo punto deve tuttavia indicarsi che l'inammissibilità del ricorso potrebbe ravvisarsi proprio a ragione dell'impugnativa parziale della pianta organica da parte dei ricorrenti, nei limiti del solo allargamento operato a favore del titolare rurale: in questa maniera potrebbe infatti ritenersi che vi è stata da parte degli stessi acquiescienza rispetto alle zone loro assegnate, il che comporta di converso la mancanza di un interesse ad impugnare l'operato allargamento della zona del farmacista concorrente. In buona sostanza l'acquiescienza intervenuta rispetto alle proprie zone così come definite dalla pianta organica, potrebbe non consentire alcuna impugnativa per tutelarne i bacini di utenza, rispetto alla cui definizione mediante le zone di pertinenza assegnate non vi è stata impugnativa. In tal caso però non si tratterebbe di inammissibilità per conflitto di interessi, bensì di inammissibilità per difetto di interesse.
Il Consiglio di Stato però seguendo il versante argomentativo del conflitto di interessi, sostiene che l’interesse comune delle farmacie urbane ricorrenti è stato quello a non subire un aumento della concorrenza conseguente all’ampliamento della zona di competenza della farmacia rurale e della sua potenziale trasformazione da farmacia rurale in farmacia urbana “con conseguente possibilità di trasferimento all’interno del nuovo e più vasto perimetro”.
La sentenza certifica che questo interesse è di certo omogeneo tra le farmacie originarie urbane ricorrenti atteso l’avvicinamento della farmacia controinteressata al territorio in precedenza spettante alle farmacie medesime e quindi tra le stesse non vi è alcun conflitto di interesse, né attuale, né potenziale, con conseguente declaratoria di ammissibilità del ricorso collettivo che ricorre, per pacifica giurisprudenza:
- quando sussistono contemporaneamente i requisiti dell'identità delle situazioni sostanziali e processuali
- quando è assente un conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra le parti.
La sentenza di appello dichiara non condivisibile anche l'altra causa di inammissibilità individuata dal TAR e, cioè, quella di non poter procedere ad un annullamento solo parziale della pianta organica, visto che risulta impugnata soltanto nella parte dell'allargamento della zona assegnata alla farmacia rurale. Secondo il Collegio del Consiglio di Stato invece è del tutto possibile l'annullamento parziale dell'atto revisionale anche alla luce dell’art. 34 c.p.a., che consente l’annullamento anche solo parziale dei provvedimenti impugnati. Sul punto la sentenza afferma che, se il TAR avesse esaminato nel merito il ricorso accogliendolo, comunque avrebbe potuto annullare la delibera impugnata nella sua interezza con conseguente obbligo per il Comune di pronunciarsi con un nuovo atto deliberativo.
Il Consiglio di Stato, infine, annulla la sentenza di primo grado per ciò che riguarda l'inammissibilità in essa ravvisata del ricorso anche a causa della mancanza di una richiesta di trasferimento da parte della titolare della farmacia rurale: sul punto il Giudice di appello indica che il TAR non avrebbe considerato che, con l'allargamento della zona rurale operato dalla nuova pianta organica, vi è lesività attuale della stessa in capo alle farmacie urbane in quanto l'estensione consente il trasferimento della farmacia rurale al di fuori della circoscrizione originaria. Peraltro, secondo la sentenza del Giudice di appello, sussiste un interesse diretto, concreto ed attuale da parte dei ricorrenti a censurare la nuova pianta organica visto che la mancata tempestiva impugnativa la farebbe diventare definitiva, precludendo ai farmacisti urbani future eventuali impugnative degli atti di trasferimento della farmacia rurale.
Sull'inammissibilità del ricorso relativo alla modifica delle zone farmaceutiche operata da una pianta organica, in mancanza di un'istanza di trasferimento, vedi tuttavia in questa rivista la sentenza del TAR Milano del 14 giugno 2023, secondo cui la detta modifica può essere impugnata soltanto unitamente all'autorizzazione al trasferimento.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 26 novembre 2025
E' ammissibile il ricorso collettivo proposto dai titolari di farmacia urbana avverso l'allargamento della zona della farmacia rurale
Se il ricorso collettivo, con cui più farmacisti urbani impugnano congiuntamente la pianta organica che allarga la zona assegnata al farmacista rurale, si limita alla sola impugnativa della parte della delibera che riguarda l'allargamento, non sussiste conflitto di interesse tra i ricorrenti ed il ricorso è ammissibile
Massima
Farmacia – pianta organica – allargamento della zona assegnata al farmacista rurale – ricorso collettivo dei farmacisti urbani – impugnazione della delibera soltanto nella parte relativa all'allargamento – ammissibilità del ricorso
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
Il Consiglio di Stato affronta una vicenda singolare: quella di un ricorso collettivo proposto dai farmacisti urbani di un Comune della Basilicata contro la delibera di revisione della pianta organica farmaceutica che ha ridefinito le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche mediante allargamento della zona del farmacista rurale, dichiarato inammissibile dal TAR Potenza nella sentenza del 29 gennaio 2024 (vedi in questa rivista).
La tesi del Giudice di primo grado era stata che quando una pluralità di titolari impugna mediante ricorso collettivo una pianta organica che non ha istituito una nuova sede, ma ha soltanto rideterminato le zone, il ricorso collettivo è inammissibile per conflitto di interessi atteso che gli interessi fatti valere non sono omogenei, ma si pongono gli uni in contrasto con gli altri.
Secondo la sentenza del TAR l’inammissibilità del ricorso collettivo dei titolari di farmacia era ravvisabile anche perché l’impugnativa in corso di causa era stata circoscritta alle modifiche apportate ad una sola sede farmaceutica, giacché in tal caso sarebbe stato impossibile l’annullamento parziale di una pianta organica farmaceutica, non potendosi ammettere la sopravvivenza di un provvedimento “monco”.
Sotto ulteriore distinto profilo il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile anche per carenza di un interesse concreto e attuale a ricorrere, giacché il titolare della farmacia rurale non aveva presentato istanza di trasferimento del proprio esercizio farmaceutico e quindi sul punto non vi era stata alcuna determinazione da parte del Comune.
Il Consiglio di Stato tuttavia annulla la sentenza del TAR e rinvia il fascicolo al Giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 comma 1 c.p.a., risultando la sentenza erronea nella parte in cui ha dichiarato il ricorso inammissibile.
Secondo il Collegio di appello i titolari delle farmacie urbane hanno censurato l'atto revisionale soltanto in parte qua e, cioè, nei soli limiti degli effetti che lo stesso ha dispiegato a favore della farmacia rurale. Poiché la nuova pianta organica aveva ridefinito le zone delle farmacie presenti sul territorio comunale, assegnando alla rurale l’intero territorio comunale con esclusione di quello delle restanti zone, secondo la sentenza ciò determina un oggettivo pregiudizio per le farmacie ricorrenti in quanto la Farmacia rurale può trasferirsi in zona semicentrale, alterando il bacino di utenza delle ricorrenti“omogeneo dal punto di vista territoriale e di esigenza di servizio”.
Su questo punto deve tuttavia indicarsi che l'inammissibilità del ricorso potrebbe ravvisarsi proprio a ragione dell'impugnativa parziale della pianta organica da parte dei ricorrenti, nei limiti del solo allargamento operato a favore del titolare rurale: in questa maniera potrebbe infatti ritenersi che vi è stata da parte degli stessi acquiescienza rispetto alle zone loro assegnate, il che comporta di converso la mancanza di un interesse ad impugnare l'operato allargamento della zona del farmacista concorrente. In buona sostanza l'acquiescienza intervenuta rispetto alle proprie zone così come definite dalla pianta organica, potrebbe non consentire alcuna impugnativa per tutelarne i bacini di utenza, rispetto alla cui definizione mediante le zone di pertinenza assegnate non vi è stata impugnativa. In tal caso però non si tratterebbe di inammissibilità per conflitto di interessi, bensì di inammissibilità per difetto di interesse.
Il Consiglio di Stato però seguendo il versante argomentativo del conflitto di interessi, sostiene che l’interesse comune delle farmacie urbane ricorrenti è stato quello a non subire un aumento della concorrenza conseguente all’ampliamento della zona di competenza della farmacia rurale e della sua potenziale trasformazione da farmacia rurale in farmacia urbana “con conseguente possibilità di trasferimento all’interno del nuovo e più vasto perimetro”.
La sentenza certifica che questo interesse è di certo omogeneo tra le farmacie originarie urbane ricorrenti atteso l’avvicinamento della farmacia controinteressata al territorio in precedenza spettante alle farmacie medesime e quindi tra le stesse non vi è alcun conflitto di interesse, né attuale, né potenziale, con conseguente declaratoria di ammissibilità del ricorso collettivo che ricorre, per pacifica giurisprudenza:
- quando sussistono contemporaneamente i requisiti dell'identità delle situazioni sostanziali e processuali
- quando è assente un conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra le parti.
La sentenza di appello dichiara non condivisibile anche l'altra causa di inammissibilità individuata dal TAR e, cioè, quella di non poter procedere ad un annullamento solo parziale della pianta organica, visto che risulta impugnata soltanto nella parte dell'allargamento della zona assegnata alla farmacia rurale. Secondo il Collegio del Consiglio di Stato invece è del tutto possibile l'annullamento parziale dell'atto revisionale anche alla luce dell’art. 34 c.p.a., che consente l’annullamento anche solo parziale dei provvedimenti impugnati. Sul punto la sentenza afferma che, se il TAR avesse esaminato nel merito il ricorso accogliendolo, comunque avrebbe potuto annullare la delibera impugnata nella sua interezza con conseguente obbligo per il Comune di pronunciarsi con un nuovo atto deliberativo.
Il Consiglio di Stato, infine, annulla la sentenza di primo grado per ciò che riguarda l'inammissibilità in essa ravvisata del ricorso anche a causa della mancanza di una richiesta di trasferimento da parte della titolare della farmacia rurale: sul punto il Giudice di appello indica che il TAR non avrebbe considerato che, con l'allargamento della zona rurale operato dalla nuova pianta organica, vi è lesività attuale della stessa in capo alle farmacie urbane in quanto l'estensione consente il trasferimento della farmacia rurale al di fuori della circoscrizione originaria. Peraltro, secondo la sentenza del Giudice di appello, sussiste un interesse diretto, concreto ed attuale da parte dei ricorrenti a censurare la nuova pianta organica visto che la mancata tempestiva impugnativa la farebbe diventare definitiva, precludendo ai farmacisti urbani future eventuali impugnative degli atti di trasferimento della farmacia rurale.
Sull'inammissibilità del ricorso relativo alla modifica delle zone farmaceutiche operata da una pianta organica, in mancanza di un'istanza di trasferimento, vedi tuttavia in questa rivista la sentenza del TAR Milano del 14 giugno 2023, secondo cui la detta modifica può essere impugnata soltanto unitamente all'autorizzazione al trasferimento.
Normativa
Riferimenti
Collegamenti
Per visualizzare la sentenza/l'atto normativo è necessario accedere al sito.
Accedi al sito oppure compila il modulo di registrazione ora.