Farmacia dei servizi nella Regione Lombardia: respinto il ricorso contro il “Cronoprogramma 4.0”
E' respinto il ricorso delle strutture accreditate con il SSN diretto all'annullamento del Cronoprogramma 4.0 della regione Lombardia: le prestazioni della farmacia dei servizi non sono equiparabili alle attività proprie delle strutture sanitarie convenzionate perché le prime erogano servizi “a forte valenza socio-sanitaria”, mentre le seconde svolgono “attività sanitarie”. (Ma oramai i commi da 3 a 6 dell'art. 60 della l. n. 182 del 2025 qualificano i servizi delle farmacie come “sanitari”)
Massima
Farmacia – farmacia dei servizi – cronoprogramma regionale – interferenza con l'attività dei professionisti sanitari – non sussiste – erogazione dei servizi a forte valenza socio sanitaria e non attività sanitarie
Farmacia – farmacia dei servizi – remunerazione – tariffazione maggiore per le farmacie – irragionevolezza - non sussiste – forma speciale di finanziamento – fase di sperimentazione – ragionevolezza
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
Per l'ennesima volta il Giudice amministrativo respinge un ricorso proposto dalle strutture accreditate con il SSN per ottenere l'annullamento delle disposizioni relative alla “farmacia dei servizi”. In questo caso il ricorso era stato proposto contro la Regione Lombardia e riguardava il cd. “Cronoprogramma 4.0” di cui alla delibera di Giunta regionale n. XII/2405 del 28 maggio 2024 (in BURL n. 22 del 31 maggio 2024).
Da quando, a partire dal 2009, il sistema “farmacia dei servizi” ha iniziato il suo inarrestabile cammino, sono stati davvero tanti i tentativi di “stopparlo” mediante ricorsi alla Magistratura, ma senza esito.
Tra le varie pronunce, solo per ciò che concerne la Giustizia amministrativa, ricordiamo:
- le tre sentenze del TAR Roma n. 1704 (confermata in appello dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 111 del 2021) e nn. 1790 e 1792 del 2012, con cui viene respinta la richiesta di annullamento del D.M. 16 dicembre 2010 “infermieri e fisioterapisti”,
- la sentenza del TAR Catanzaro n. 410 del 2018, con cui è respinta la richiesta di annullamento del decreto del Commissario ad acta n. 124 dell'11 ottobre 2017, mediante il quale era stato approvato lo schema di accordo tra la Regione Calabria e Federfarma Calabria per l'attuazione della farmacia dei servizi,
- la sentenza del TAR Ancona n. 374 del 2023 (confermata quanto alla reiezione dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8343 del 2024), con cui è respinto il ricorso delle parafarmacie avverso la revoca regionale della decisione di estendere anche alle medesime parafarmacie la possibilità di effettuare i test mediante tamponi rapidi antigenici,
- la sentenza del TAR Napoli n. 6226del 2024 con cui rimane di fatto confermato (tranne che nella parte relativa alle prestazioni da effettuarsi nei locali esterni) il decreto dirigenziale della Regione Campania n. 939 del 29 dicembre 2023, avente ad oggetto “accordi attuativi delle prestazioni rientranti nelle attività della farmacia dei servizi” ed i suoi allegati nn. 5 e 6 (nella parte riguardanti i test per l'emoglobina glicata, il quadro lipidico e l'effettuazione di screeening oncologici), oltre alle presupposte delibere di Giunta regionale nn. 407/2022 e 682/2022,
- l'ordinanza del TAR Ancona n. 215 del 2024, con cui viene respinta l'istanza cautelare per la sospensione dell'efficacia della delibera di Giunta regionale delle Marche n. 970 del 2024, relativa alle linee di indirizzo sull'utilizzo dei locali da parte delle farmacie per l'erogazione dei servizi sanitari ex d. lgs. n. 153/2009
- le sentenze del TAR Palermo dalla n. 881 alla n. 885 del 2025, con le quali rimangono di fatto confermati (tranne, anche in questo caso, per ciò che concerne le prestazioni da effettuarsi nei locali esterni) gli atti del Dipartimento Regionale per la Pianificazione Strategica dell’Assessorato della Salute della Regione Siciliana, aventi ad oggetto le Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di comunità,
- le sentenze del TAR Roma nn. 22621 e 22623 del 2025, con cui sono respinti i ricorsi per l'annullamento della Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 19 giugno 2025, n. 461, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio del 24 giugno 2025, n. 50, avente per oggetto l'avvio della sperimentazione Farmacia dei servizi, con aggiornamento del Cronoprogramma Operativo di cui alla Deliberazione del 6 febbraio 2025, n. 48, e approvazione dello schema "Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi - Prestazioni di Telemedicina.
Non vanno peraltro dimenticate le due sentenze della Corte Costituzionale:
- la n. 66 del 2017, con cui viene annullato l'art. 1 comma 2 della legge regionale n. 11 del 2016 del Piemonte, perché estendendo alle parafarmacie alcuni servizi che il d. lgs. n. 153/2009 riservano alla farmacia, si pone in contrasto con il principio fondamentale in materia di “tutela della salute”,
- la n. 171 del 2022,con cui viene stabilito che correttamente la Regione Marche ha limitato alle sole farmacie (e non anche alle parafarmacie) il servizio di effettuazione di test rapidi basati sulla ricerca dell'antigene e test diagnostici rapidi per la ricerca di anticorpi anti SARS-CoV-2.
A queste pronunce si aggiunge adesso anche, come detto, la suddetta sentenza del TAR Milano del 23 dicembre 2025.
L'iter argomentativo delle pronunce, siccome si sono succedute oramai in numero significativo, segue sempre lo stesso schema: nella sentenza in commento vi è la rassegna di tutte le norme rilevanti in materia di farmacia dei servizi (l. n. 69/2009, d. lgs. n. 153/2009, D.M. 16.12.2010 “Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza”, D.M. 16.12.2010 “Erogazione da parte delle farmacie di specifiche prestazioni professionali”, D.M. 8.7.2011 “accesso al Sistema CUP”, l. n. 205/2017, Linee Guida approvate nel 2019 dalla Conferenza Stato-Regioni, l. n. 160/2019, L. n. 178/2020, d.l. n. 24/2022, d.l. n. 215/2023, l. n. 207/2024), poi, mediante il richiamo alle sentenze sopra indicate, vi è l'esplicitazione delle tesi secondo cui:
- gli atti impugnati non determinano alcuna equiparazione del regime giuridico tra le farmacie e le strutture accreditate ricorrenti,
- non è condivisibile l'argomento secondo cui le prestazioni rese nelle strutture sanitarie accreditate sono identiche alle prestazioni che possono essere rese all’interno delle farmacie, senza, tuttavia, che queste ultime siano sottoposte ai vincoli e requisiti previsti per le strutture ambulatoriali.
Praticamente tutti i ricorsi proposti dalle strutture accreditate contengono, quale prima censura, quella testè indicata.
Ma, come detto, mediante una semplice operazione di richiamo alla pregressa giurisprudenza, tali argomentazioni non trovano oramai alcuna condivisione da parte dei Giudici: nel caso di specie il TAR Milano sostiene che:
- sussistono numerose e significative differenze tra le farmacie, da un lato, e gli ambulatori, visto che “Questa differenziazione tra le rispettive attività è stata riconosciuta, come sopra rammentato, anche in sede giurisprudenziale. Invero, già in occasione dell’impugnazione del D.M. 16 dicembre 2010, i giudici hanno evidenziato come l’introduzione della farmacia dei servizi non interferisca né contrasti con le prestazioni e le competenze proprie dei professionisti sanitari” … “È stato inoltre osservato che la diversità delle prestazioni svolte nelle farmacie consente di giustificare “i diversi titoli di autorizzazione all’esercizio delle relative attività” rispetto a quelli richiesti per gli ambulatori medici (cfr. TAR Lazio, Sez. III quater, 20 febbraio 2012, n. 1701)”,
- in buona sostanza “le prestazioni erogate nell’ambito della c.d. farmacia dei servizi (in forza della legge 18 giugno 2009 n. 69 e dal successivo D.lgs. n. 153 del 2009) non sono equiparabili alle attività proprie delle strutture sanitarie convenzionate. Ciò in quanto le farmacie sono chiamate a fornire “servizi a forte valenza socio-sanitaria” (ai sensi dell’art. 11, l. 18 giugno 2009, n. 69), mentre le strutture ambulatoriali risultano legittimate allo svolgimento di vere e proprie “attività sanitarie” (ai sensi dell’art. 8 bis, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502)”.
Sta di fatto, però, che dal 2012 ad oggi la disciplina in materia di “farmacia dei servizi” è cambiata in maniera assolutamente rilevante: rispetto alle prime previsioni normative ed a quelle (che potremmo definire “timide”) contenute nei D.M. del 2010, la normativa che si è avvicendata fino a quella vigente ad oggi ha determinato una “rivoluzione copernicana”, tant'è vero che la recentissima l. n. 182 del 2 dicembre 2025, all'art. 60, oramai contempla e definisce a tutti gli effetti come “sanitari” i servizi svolti dalle farmacie ai sensi dell'art. 1 del d. lgs. n. 153/2009:
comma 3: "Per l'erogazione da parte delle farmacie dei servizi sanitari di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 153/2009 ..."
comma 4: "L'erogazione dei servizi sanitari nei locali di cui al comma 3 ..."
comma 5: "Al fine di ... un'immediata identificazione dei servizi sanitari offerti nei locali di cui al comma 3 ... forniscono idonea informazione sulla esatta identificazione dei soggetti titolari di farmacia che offrono i servizi"
comma 6: "Due o più farmacie ... possono esercitare in comune i servizi sanitari di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 153/2009".
Ciò assume tanto più pregnanza giuridica ove si consideri, peraltro, che, ad esempio, già nel testo della Convenzione nazionale (pubblicato sulla G.U. del 19 marzo 2025) all'art. 6 commi 5, 8, 9 e 10 dell'allegato 4, i servizi offerti nei locali esterni o separati della farmacia sono espressamente definiti "sanitari".
Per quanto concerne, infine, l'altra argomentazione sempre ricorrente da parte delle strutture accreditate e, cioè, che le prestazioni sono ingiustamente ed irragionevolmente remunerate con tariffe maggiori rispetto a quelle previste per le strutture accreditate, la sentenza del TAR Milano la respinge ribadendo quanto oramai è già rintracciabile nelle altre sentenze in materia e, cioè che trattasi di una forma speciale di finanziamento per un'attività ancora in una fase di sperimentazione, e che peraltro considera tutti gli oneri necessari per l’erogazione dei nuovi servizi.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Milano/sentenza del 23 dicembre 2025
Farmacia dei servizi nella Regione Lombardia: respinto il ricorso contro il “Cronoprogramma 4.0”
E' respinto il ricorso delle strutture accreditate con il SSN diretto all'annullamento del Cronoprogramma 4.0 della regione Lombardia: le prestazioni della farmacia dei servizi non sono equiparabili alle attività proprie delle strutture sanitarie convenzionate perché le prime erogano servizi “a forte valenza socio-sanitaria”, mentre le seconde svolgono “attività sanitarie”. (Ma oramai i commi da 3 a 6 dell'art. 60 della l. n. 182 del 2025 qualificano i servizi delle farmacie come “sanitari”)
Massima
Farmacia – farmacia dei servizi – cronoprogramma regionale – interferenza con l'attività dei professionisti sanitari – non sussiste – erogazione dei servizi a forte valenza socio sanitaria e non attività sanitarie
Farmacia – farmacia dei servizi – remunerazione – tariffazione maggiore per le farmacie – irragionevolezza - non sussiste – forma speciale di finanziamento – fase di sperimentazione – ragionevolezza
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
Per l'ennesima volta il Giudice amministrativo respinge un ricorso proposto dalle strutture accreditate con il SSN per ottenere l'annullamento delle disposizioni relative alla “farmacia dei servizi”. In questo caso il ricorso era stato proposto contro la Regione Lombardia e riguardava il cd. “Cronoprogramma 4.0” di cui alla delibera di Giunta regionale n. XII/2405 del 28 maggio 2024 (in BURL n. 22 del 31 maggio 2024).
Da quando, a partire dal 2009, il sistema “farmacia dei servizi” ha iniziato il suo inarrestabile cammino, sono stati davvero tanti i tentativi di “stopparlo” mediante ricorsi alla Magistratura, ma senza esito.
Tra le varie pronunce, solo per ciò che concerne la Giustizia amministrativa, ricordiamo:
- le tre sentenze del TAR Roma n. 1704 (confermata in appello dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 111 del 2021) e nn. 1790 e 1792 del 2012, con cui viene respinta la richiesta di annullamento del D.M. 16 dicembre 2010 “infermieri e fisioterapisti”,
- la sentenza del TAR Catanzaro n. 410 del 2018, con cui è respinta la richiesta di annullamento del decreto del Commissario ad acta n. 124 dell'11 ottobre 2017, mediante il quale era stato approvato lo schema di accordo tra la Regione Calabria e Federfarma Calabria per l'attuazione della farmacia dei servizi,
- la sentenza del TAR Ancona n. 374 del 2023 (confermata quanto alla reiezione dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8343 del 2024), con cui è respinto il ricorso delle parafarmacie avverso la revoca regionale della decisione di estendere anche alle medesime parafarmacie la possibilità di effettuare i test mediante tamponi rapidi antigenici,
- la sentenza del TAR Napoli n. 6226del 2024 con cui rimane di fatto confermato (tranne che nella parte relativa alle prestazioni da effettuarsi nei locali esterni) il decreto dirigenziale della Regione Campania n. 939 del 29 dicembre 2023, avente ad oggetto “accordi attuativi delle prestazioni rientranti nelle attività della farmacia dei servizi” ed i suoi allegati nn. 5 e 6 (nella parte riguardanti i test per l'emoglobina glicata, il quadro lipidico e l'effettuazione di screeening oncologici), oltre alle presupposte delibere di Giunta regionale nn. 407/2022 e 682/2022,
- l'ordinanza del TAR Ancona n. 215 del 2024, con cui viene respinta l'istanza cautelare per la sospensione dell'efficacia della delibera di Giunta regionale delle Marche n. 970 del 2024, relativa alle linee di indirizzo sull'utilizzo dei locali da parte delle farmacie per l'erogazione dei servizi sanitari ex d. lgs. n. 153/2009
- le sentenze del TAR Palermo dalla n. 881 alla n. 885 del 2025, con le quali rimangono di fatto confermati (tranne, anche in questo caso, per ciò che concerne le prestazioni da effettuarsi nei locali esterni) gli atti del Dipartimento Regionale per la Pianificazione Strategica dell’Assessorato della Salute della Regione Siciliana, aventi ad oggetto le Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di comunità,
- le sentenze del TAR Roma nn. 22621 e 22623 del 2025, con cui sono respinti i ricorsi per l'annullamento della Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 19 giugno 2025, n. 461, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio del 24 giugno 2025, n. 50, avente per oggetto l'avvio della sperimentazione Farmacia dei servizi, con aggiornamento del Cronoprogramma Operativo di cui alla Deliberazione del 6 febbraio 2025, n. 48, e approvazione dello schema "Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi - Prestazioni di Telemedicina.
Non vanno peraltro dimenticate le due sentenze della Corte Costituzionale:
- la n. 66 del 2017, con cui viene annullato l'art. 1 comma 2 della legge regionale n. 11 del 2016 del Piemonte, perché estendendo alle parafarmacie alcuni servizi che il d. lgs. n. 153/2009 riservano alla farmacia, si pone in contrasto con il principio fondamentale in materia di “tutela della salute”,
- la n. 171 del 2022,con cui viene stabilito che correttamente la Regione Marche ha limitato alle sole farmacie (e non anche alle parafarmacie) il servizio di effettuazione di test rapidi basati sulla ricerca dell'antigene e test diagnostici rapidi per la ricerca di anticorpi anti SARS-CoV-2.
A queste pronunce si aggiunge adesso anche, come detto, la suddetta sentenza del TAR Milano del 23 dicembre 2025.
L'iter argomentativo delle pronunce, siccome si sono succedute oramai in numero significativo, segue sempre lo stesso schema: nella sentenza in commento vi è la rassegna di tutte le norme rilevanti in materia di farmacia dei servizi (l. n. 69/2009, d. lgs. n. 153/2009, D.M. 16.12.2010 “Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza”, D.M. 16.12.2010 “Erogazione da parte delle farmacie di specifiche prestazioni professionali”, D.M. 8.7.2011 “accesso al Sistema CUP”, l. n. 205/2017, Linee Guida approvate nel 2019 dalla Conferenza Stato-Regioni, l. n. 160/2019, L. n. 178/2020, d.l. n. 24/2022, d.l. n. 215/2023, l. n. 207/2024), poi, mediante il richiamo alle sentenze sopra indicate, vi è l'esplicitazione delle tesi secondo cui:
- gli atti impugnati non determinano alcuna equiparazione del regime giuridico tra le farmacie e le strutture accreditate ricorrenti,
- non è condivisibile l'argomento secondo cui le prestazioni rese nelle strutture sanitarie accreditate sono identiche alle prestazioni che possono essere rese all’interno delle farmacie, senza, tuttavia, che queste ultime siano sottoposte ai vincoli e requisiti previsti per le strutture ambulatoriali.
Praticamente tutti i ricorsi proposti dalle strutture accreditate contengono, quale prima censura, quella testè indicata.
Ma, come detto, mediante una semplice operazione di richiamo alla pregressa giurisprudenza, tali argomentazioni non trovano oramai alcuna condivisione da parte dei Giudici: nel caso di specie il TAR Milano sostiene che:
- sussistono numerose e significative differenze tra le farmacie, da un lato, e gli ambulatori, visto che “Questa differenziazione tra le rispettive attività è stata riconosciuta, come sopra rammentato, anche in sede giurisprudenziale. Invero, già in occasione dell’impugnazione del D.M. 16 dicembre 2010, i giudici hanno evidenziato come l’introduzione della farmacia dei servizi non interferisca né contrasti con le prestazioni e le competenze proprie dei professionisti sanitari” … “È stato inoltre osservato che la diversità delle prestazioni svolte nelle farmacie consente di giustificare “i diversi titoli di autorizzazione all’esercizio delle relative attività” rispetto a quelli richiesti per gli ambulatori medici (cfr. TAR Lazio, Sez. III quater, 20 febbraio 2012, n. 1701)”,
- in buona sostanza “le prestazioni erogate nell’ambito della c.d. farmacia dei servizi (in forza della legge 18 giugno 2009 n. 69 e dal successivo D.lgs. n. 153 del 2009) non sono equiparabili alle attività proprie delle strutture sanitarie convenzionate. Ciò in quanto le farmacie sono chiamate a fornire “servizi a forte valenza socio-sanitaria” (ai sensi dell’art. 11, l. 18 giugno 2009, n. 69), mentre le strutture ambulatoriali risultano legittimate allo svolgimento di vere e proprie “attività sanitarie” (ai sensi dell’art. 8 bis, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502)”.
Sta di fatto, però, che dal 2012 ad oggi la disciplina in materia di “farmacia dei servizi” è cambiata in maniera assolutamente rilevante: rispetto alle prime previsioni normative ed a quelle (che potremmo definire “timide”) contenute nei D.M. del 2010, la normativa che si è avvicendata fino a quella vigente ad oggi ha determinato una “rivoluzione copernicana”, tant'è vero che la recentissima l. n. 182 del 2 dicembre 2025, all'art. 60, oramai contempla e definisce a tutti gli effetti come “sanitari” i servizi svolti dalle farmacie ai sensi dell'art. 1 del d. lgs. n. 153/2009:
comma 3: "Per l'erogazione da parte delle farmacie dei servizi sanitari di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 153/2009 ..."
comma 4: "L'erogazione dei servizi sanitari nei locali di cui al comma 3 ..."
comma 5: "Al fine di ... un'immediata identificazione dei servizi sanitari offerti nei locali di cui al comma 3 ... forniscono idonea informazione sulla esatta identificazione dei soggetti titolari di farmacia che offrono i servizi"
comma 6: "Due o più farmacie ... possono esercitare in comune i servizi sanitari di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 153/2009".
Ciò assume tanto più pregnanza giuridica ove si consideri, peraltro, che, ad esempio, già nel testo della Convenzione nazionale (pubblicato sulla G.U. del 19 marzo 2025) all'art. 6 commi 5, 8, 9 e 10 dell'allegato 4, i servizi offerti nei locali esterni o separati della farmacia sono espressamente definiti "sanitari".
Per quanto concerne, infine, l'altra argomentazione sempre ricorrente da parte delle strutture accreditate e, cioè, che le prestazioni sono ingiustamente ed irragionevolmente remunerate con tariffe maggiori rispetto a quelle previste per le strutture accreditate, la sentenza del TAR Milano la respinge ribadendo quanto oramai è già rintracciabile nelle altre sentenze in materia e, cioè che trattasi di una forma speciale di finanziamento per un'attività ancora in una fase di sperimentazione, e che peraltro considera tutti gli oneri necessari per l’erogazione dei nuovi servizi.
Normativa
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