Farmacie rurali: è illegittimo il diniego dell'ASL di corrispondere l'indennità di residenza a causa della presentazione della domanda fuori termine, che non è perentorio
Il termine per la presentazione dell'istanza per la corresponsione dell'indennità di residenza in favore delle farmacie rurali è ordinatorio, sicché è illegittimo il diniego dell'ASL in caso di istanze presentate da alcune farmacie rurali con alcuni giorni di ritardo rispetto alla scadenza del 31 marzo
Massima
Farmacia – rurale – istanza per l'indennità di residenza ex art. 4 comma 1 l. n. 221/1968 – presentazione con alcuni giorni di ritardo rispetto al termine del 31 marzo – diniego di corresponsione dell'indennità per tardività dell'istanza – ordinatorietà del termine – illegittimità
(Vedi il commento dell'Avv. Tommaso di Gioia alla sentenza sul canale Youtube di Diritto del farmaco cliccando qui)
Il TAR Parma prende posizione in merito al contrasto giurisprudenziale relativo all'ordinarietà ovvero alla perentorietà del termine del 31 marzo per la presentazione, da parte delle farmacie rurali, dell'istanza per la corresponsione dell'indennità di residenza e, in relazione al biennio 2022 – 2023, annulla il diniego di un'ASL, riammettendo al beneficio le sei farmacie ricorrenti (affiancate nel ricorso dalla Federfarma provinciale).
Questi i fatti: successivamente alla scadenza del termine del 31 marzo 2022 previsto dall'art. 4 comma 1 della l. n. 221/1968 per la presentazione della suddetta domanda relativa al biennio 2022/2023, i titolari di alcune farmacie rurali della provincia di Reggio Emilia presentano le proprie istanze in data 11, 13 e 14 aprile 2022, motivando il ritardo con riguardo alle maggiori incombenze derivanti dall'emergenza COVID.
L'ASL respinge le istanze giacché tardive in quanto il termine del 31 marzo è da considerarsi perentorio, ma tale atto viene impugnato dai suddetti titolari dinanzi al TAR Parma, che accoglie il ricorso.
Il Collegio premette che, riguardo alla perentorietà ovvero all'ordinatorietà del termine vi sono due contrapposti orientamenti giurisprudenziali.
Per quanto concerne la perentorietà, il TAR richiama le pronunce di
- T.A.R. Brescia (sentenza n. 131/2015), secondo cui, essendo la domanda un onere legato alla verifica di precise condizioni in capo al richiedente, è interesse pubblico che le relative operazioni si svolgano in tempi certi;
- T.A.R. Genova (sentenza n. 755/2003), che stabilisce il carattere perentorio del termine previsto essendo quest'ultimo predisposto a garanzia di interessi pubblici;
- T.A.R. Trieste (sentenza n. 173/2016), in cui si legge che: “la natura del termine va ricavata in ragione della finalità perseguita dalla previsione normativa che lo ha fissato ... Nel caso di specie, la previsione di un termine per l'accesso al bene della vita appare funzionale alla tempestiva verifica della sussistenza dei requisiti normativi cui esso è subordinato, nonché a un ordinata programmazione della spesa pubblica e alla correlativa assunzione degli impegni di spesa ... Il che porta a ritenerlo perentorio”.
Il TAR Parma, però, richiama di converso anche l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui il detto termine deve ritenersi ordinatorio e, quindi, le pronunce di
- T.A.R. Bari (sentenza n. 2947/2004), secondo cui il principio generale è quello che i termini fissati dalla legge per l’esercizio di un diritto hanno, di regola, natura ordinatoria, salvo che la medesima legge non disponga espressamente il contrario o che la perentorietà del termine sia desumibile da concrete ragioni di carattere organizzatorio facenti capo all’Amministrazione;
- TAR Potenza (sentenza n. 546/2000), che ha affermato che il termine concesso al privato per l’esercizio di un diritto “è da ritenersi ordinatorio quando non sia prevista alcuna sanzione decadenziale o difetti una espressa disposizione che lo qualifichi perentorio”.
Effettuata la ricognizione dei contrapposti indirizzi giurisprudenziali, il TAR Parma richiama due recentissime sentenze del Consiglio di Stato che, se pur riferite a fattispecie diverse, stabiliscono
- la natura in linea di massima ordinatoria dei termini procedimentali: Consiglio di Stato sentenza n. 4935/2025 “i termini procedimentali non hanno, di regola, carattere perentorio, salvo che tale qualificazione non sia prevista dalla legge ... Nel caso in esame, il termine di conclusione del procedimento indicato dal D.M. n. 527/1995 non è espressamente qualificato perentorio e tale qualificazione non può desumersi dal solo impiego del verbo “dovere””,
- il principio secondo cui, nel silenzio della legge, un termine va considerato perentorio quando la somma da ripartire tra i possibili beneficiari ha un plafond limitato e va distribuita a coloro che hanno presentato la domanda nei termini: Consiglio di Stato sentenza n. 2832/2025 “il termine perentorio di quarantacinque giorni per la presentazione delle domande di accesso ai contributi ... è anche funzionale a garantire la parità di trattamento tra tutti i potenziali beneficiari e a permettere una corretta gestione delle risorse disponibili che, in quanto limitate, devono necessariamente essere ripartite nell’ambito di una platea ben individuata”.
Alla luce di tali principi, il TAR Parma ritiene di aderire all'indirizzo giurisprudenziale secondo cui il termine del 31 marzo va considerato ordinatorio: rilevante sul punto è la considerazione che la l. n. 221/1968 definisce il contributo alle farmacie rurali come “spesa fissa obbligatoria” a cui è dedicato un apposito stanziamento (art. 6 comma 1) che ha la finalità di sovvenzionare tutte le richieste in cui si provi l'esistenza dei requisiti previsti: non si è in presenza, allora, secondo il TAR, di un plafond limitato, da corrispondersi nel rispetto della par condicio competitorum, ma si è di fronte ad una semplice indennità spettante a chiunque sia in possesso di determinati requisiti.
Il Collegio corrobora le proprie argomentazioni sottolineando che il legislatore all'art. 6 comma 4 della l. n. 221/1968, quando tratta dell'erogazione delle somme stabilisce che essa avvenga “entro e non oltre”, mentre quando fa riferimento all'istanza da parte dei farmacisti rurali di cui all'art. 4 comma 1, stabilisce che va presentata “entro”, il che conferma il carattere ordinatorio di quest'ultimo termine, a differenza del carattere perentorio del primo.
La sentenza del TAR Parma, inoltre, a conferma delle proprie tesi, richiama un inciso di una pronuncia del Consiglio di Stato (sentenza n. 4967 del 3 giugno 2024) in cui incidentalmente vi è il richiamo alla natura ordinatoria dello specifico termine all'esame: “... il carattere ordinatorio del termine entro il quale presentare l’indennità di residenza ...”.
Nè, secondo la sentenza, devono ritenersi sussistenti difficoltà gestionali da parte dell'ASL nell'erogazione delle somme a causa del ritardo, e ciò per un duplice ordine di motivi:
- in primo luogo trattasi di farmacie che già beneficiavano dell'indennità, quindi è agevole da parte dell'ASL la verifica della invariazione dell'allocazione della farmacia
- in secondo luogo le somme vanno erogate per legge entro e non oltreil 31 ottobre, il che assegna un termine comunque congruo all'ASL per esaminare istanze giunte al più tardi il 14 aprile e, quindi, con un “minimo ritardo”.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Parma/sentenza del 23 settembre 2025
Farmacie rurali: è illegittimo il diniego dell'ASL di corrispondere l'indennità di residenza a causa della presentazione della domanda fuori termine, che non è perentorio
Il termine per la presentazione dell'istanza per la corresponsione dell'indennità di residenza in favore delle farmacie rurali è ordinatorio, sicché è illegittimo il diniego dell'ASL in caso di istanze presentate da alcune farmacie rurali con alcuni giorni di ritardo rispetto alla scadenza del 31 marzo
Massima
Farmacia – rurale – istanza per l'indennità di residenza ex art. 4 comma 1 l. n. 221/1968 – presentazione con alcuni giorni di ritardo rispetto al termine del 31 marzo – diniego di corresponsione dell'indennità per tardività dell'istanza – ordinatorietà del termine – illegittimità
(Vedi il commento dell'Avv. Tommaso di Gioia alla sentenza sul canale Youtube di Diritto del farmaco cliccando qui)
Il TAR Parma prende posizione in merito al contrasto giurisprudenziale relativo all'ordinarietà ovvero alla perentorietà del termine del 31 marzo per la presentazione, da parte delle farmacie rurali, dell'istanza per la corresponsione dell'indennità di residenza e, in relazione al biennio 2022 – 2023, annulla il diniego di un'ASL, riammettendo al beneficio le sei farmacie ricorrenti (affiancate nel ricorso dalla Federfarma provinciale).
Questi i fatti: successivamente alla scadenza del termine del 31 marzo 2022 previsto dall'art. 4 comma 1 della l. n. 221/1968 per la presentazione della suddetta domanda relativa al biennio 2022/2023, i titolari di alcune farmacie rurali della provincia di Reggio Emilia presentano le proprie istanze in data 11, 13 e 14 aprile 2022, motivando il ritardo con riguardo alle maggiori incombenze derivanti dall'emergenza COVID.
L'ASL respinge le istanze giacché tardive in quanto il termine del 31 marzo è da considerarsi perentorio, ma tale atto viene impugnato dai suddetti titolari dinanzi al TAR Parma, che accoglie il ricorso.
Il Collegio premette che, riguardo alla perentorietà ovvero all'ordinatorietà del termine vi sono due contrapposti orientamenti giurisprudenziali.
Per quanto concerne la perentorietà, il TAR richiama le pronunce di
- T.A.R. Brescia (sentenza n. 131/2015), secondo cui, essendo la domanda un onere legato alla verifica di precise condizioni in capo al richiedente, è interesse pubblico che le relative operazioni si svolgano in tempi certi;
- T.A.R. Genova (sentenza n. 755/2003), che stabilisce il carattere perentorio del termine previsto essendo quest'ultimo predisposto a garanzia di interessi pubblici;
- T.A.R. Trieste (sentenza n. 173/2016), in cui si legge che: “la natura del termine va ricavata in ragione della finalità perseguita dalla previsione normativa che lo ha fissato ... Nel caso di specie, la previsione di un termine per l'accesso al bene della vita appare funzionale alla tempestiva verifica della sussistenza dei requisiti normativi cui esso è subordinato, nonché a un ordinata programmazione della spesa pubblica e alla correlativa assunzione degli impegni di spesa ... Il che porta a ritenerlo perentorio”.
Il TAR Parma, però, richiama di converso anche l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui il detto termine deve ritenersi ordinatorio e, quindi, le pronunce di
- T.A.R. Bari (sentenza n. 2947/2004), secondo cui il principio generale è quello che i termini fissati dalla legge per l’esercizio di un diritto hanno, di regola, natura ordinatoria, salvo che la medesima legge non disponga espressamente il contrario o che la perentorietà del termine sia desumibile da concrete ragioni di carattere organizzatorio facenti capo all’Amministrazione;
- TAR Potenza (sentenza n. 546/2000), che ha affermato che il termine concesso al privato per l’esercizio di un diritto “è da ritenersi ordinatorio quando non sia prevista alcuna sanzione decadenziale o difetti una espressa disposizione che lo qualifichi perentorio”.
Effettuata la ricognizione dei contrapposti indirizzi giurisprudenziali, il TAR Parma richiama due recentissime sentenze del Consiglio di Stato che, se pur riferite a fattispecie diverse, stabiliscono
- la natura in linea di massima ordinatoria dei termini procedimentali: Consiglio di Stato sentenza n. 4935/2025 “i termini procedimentali non hanno, di regola, carattere perentorio, salvo che tale qualificazione non sia prevista dalla legge ... Nel caso in esame, il termine di conclusione del procedimento indicato dal D.M. n. 527/1995 non è espressamente qualificato perentorio e tale qualificazione non può desumersi dal solo impiego del verbo “dovere””,
- il principio secondo cui, nel silenzio della legge, un termine va considerato perentorio quando la somma da ripartire tra i possibili beneficiari ha un plafond limitato e va distribuita a coloro che hanno presentato la domanda nei termini: Consiglio di Stato sentenza n. 2832/2025 “il termine perentorio di quarantacinque giorni per la presentazione delle domande di accesso ai contributi ... è anche funzionale a garantire la parità di trattamento tra tutti i potenziali beneficiari e a permettere una corretta gestione delle risorse disponibili che, in quanto limitate, devono necessariamente essere ripartite nell’ambito di una platea ben individuata”.
Alla luce di tali principi, il TAR Parma ritiene di aderire all'indirizzo giurisprudenziale secondo cui il termine del 31 marzo va considerato ordinatorio: rilevante sul punto è la considerazione che la l. n. 221/1968 definisce il contributo alle farmacie rurali come “spesa fissa obbligatoria” a cui è dedicato un apposito stanziamento (art. 6 comma 1) che ha la finalità di sovvenzionare tutte le richieste in cui si provi l'esistenza dei requisiti previsti: non si è in presenza, allora, secondo il TAR, di un plafond limitato, da corrispondersi nel rispetto della par condicio competitorum, ma si è di fronte ad una semplice indennità spettante a chiunque sia in possesso di determinati requisiti.
Il Collegio corrobora le proprie argomentazioni sottolineando che il legislatore all'art. 6 comma 4 della l. n. 221/1968, quando tratta dell'erogazione delle somme stabilisce che essa avvenga “entro e non oltre”, mentre quando fa riferimento all'istanza da parte dei farmacisti rurali di cui all'art. 4 comma 1, stabilisce che va presentata “entro”, il che conferma il carattere ordinatorio di quest'ultimo termine, a differenza del carattere perentorio del primo.
La sentenza del TAR Parma, inoltre, a conferma delle proprie tesi, richiama un inciso di una pronuncia del Consiglio di Stato (sentenza n. 4967 del 3 giugno 2024) in cui incidentalmente vi è il richiamo alla natura ordinatoria dello specifico termine all'esame: “... il carattere ordinatorio del termine entro il quale presentare l’indennità di residenza ...”.
Nè, secondo la sentenza, devono ritenersi sussistenti difficoltà gestionali da parte dell'ASL nell'erogazione delle somme a causa del ritardo, e ciò per un duplice ordine di motivi:
- in primo luogo trattasi di farmacie che già beneficiavano dell'indennità, quindi è agevole da parte dell'ASL la verifica della invariazione dell'allocazione della farmacia
- in secondo luogo le somme vanno erogate per legge entro e non oltreil 31 ottobre, il che assegna un termine comunque congruo all'ASL per esaminare istanze giunte al più tardi il 14 aprile e, quindi, con un “minimo ritardo”.
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