Il Comune è libero di istituire sedi farmaceutiche, con il criterio demografico, in stazioni ferroviarie, aeroporti, centri commerciali e stazioni marittime
La circostanza che l'art. 1 bis della l. n. 475/1968 consenta alla Regione di istituire sedi farmaceutiche “aggiuntive” in stazioni ferroviarie, aeroporti, stazioni marittime e centri commerciali, non preclude ai Comuni la possibilità di istituire sedi con il criterio demografico nelle stesse strutture
Massima
Farmacia – istituzione sede in stazione ferroviaria da parte del Comune – criterio demografico – legittimità
Un Comune istituisce con il criterio demografico una sede farmaceutica in una stazione ferroviaria ad alto transito, per poi assumerne la prelazione, sicché un titolare contermine propone ricorso sostenendo, tra l'altro, che il Comune ha illegittimamente attivato una sede disciplinata dall'art. 1 bis l. n. 475/1968, per la quale la competenza sarebbe della Regione.
Il TAR tuttavia, respinge il ricorso distinguendo i due livelli di pianificazione: quello delle sedi eccedentarie ex art. 1 bis e quello, invece, delle sedi “demografiche” ex art. 1 comma 2 della stessa legge.
Deve premettersi che l’art. 1-bis della legge n. 475 del 1968 attribuisce alle Regioni una potestà pianificatoria residuale e autonoma, limitata alla sola istituzione di farmacie in specifiche tipologie di luoghi caratterizzati da un’elevata concentrazione di utenza. Si tratta, in particolare, di stazioni ferroviarie, aeroporti civili a traffico internazionale, stazioni marittime e aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico dotate di servizi di ristorazione o alberghieri, nonché di centri commerciali e grandi strutture di vendita con superficie superiore a 10.000 metri quadrati. L’istituzione è subordinata al rispetto di limiti distanziali più ampi rispetto a quelli ordinari: almeno 400 metri nei primi casi e 1.500 metri nei centri commerciali, purché non esista già una farmacia entro tali distanze.
Le sedi così istituite sono definite “eccedentarie” o “aggiuntive”, in quanto si collocano oltre il numero di farmacie determinato secondo il criterio demografico stabilito dall’art. 1 della medesima legge. Il loro numero è infatti contingentato entro il limite massimo del 5% delle sedi spettanti su base demografica. L’art. 1-ter precisa inoltre che tali sedi devono essere considerate come urbane, indipendentemente dalla popolazione del Comune in cui sono istituite.
Questa forma di pianificazione regionale si distingue da quella comunale per la sua natura residuale e funzionale. Essa si giustifica in ragione della particolare funzione dei luoghi individuati dalla norma, che attraggono una platea di utenti ampia e non coincidente con la popolazione residente. Si tratta di spazi caratterizzati da una forte mobilità e da un’utenza “fluttuante”, la cui domanda di servizi farmaceutici non può essere adeguatamente soddisfatta mediante la sola pianificazione comunale basata sul criterio demografico. Proprio questa dimensione ultracomunale ha indotto il legislatore ad attribuire alle Regioni il potere istitutivo.
Secondo un indirizzo giurisprudenziale, l’istituzione di tali sedi non richiede una valutazione discrezionale approfondita delle esigenze assistenziali, a differenza di quanto avviene per il criterio topografico previsto dall’art. 104 del Testo unico delle leggi sanitarie. In questo caso, infatti, il legislatore ha già individuato in via generale e astratta le situazioni meritevoli di intervento, rendendo superflua un’indagine concreta sulle condizioni di viabilità o sulle specifiche esigenze del territorio. È sufficiente, pertanto, verificare la sussistenza dei presupposti normativi.
Il procedimento può essere avviato anche su impulso del Comune, ma la competenza decisionale resta in capo alla Regione, che deve acquisire il parere dell’ASL territorialmente competente. Tale parere è obbligatorio ma non vincolante. In passato, fino al 2022, le sedi così istituite erano attribuite in prelazione ai Comuni interessati, i quali, una volta divenuti titolari, erano tenuti a gestirle secondo il modello pubblico, senza possibilità di cessione a terzi.
Particolarmente rilevante è il criterio di calcolo del limite del 5%.
Esso dovrebbe essere effettuato prendendo come riferimento il numero delle sedi spettanti sull’intero territorio regionale secondo il parametro demografico (un rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti, sulla base dei dati Istat). Una diversa interpretazione, che propone di calcolare il limite sulle sedi effettivamente esistenti, pur potendo presentare vantaggi in termini di semplicità applicativa, appare meno coerente con l’impianto sistematico della normativa, che si fonda su un fabbisogno predeterminato e non su dati contingenti. Il riferimento alle sedi “spettanti”, infatti, evidenzia la volontà del legislatore di mantenere il collegamento con il criterio demografico, anche in presenza di una deroga localizzativa.
L’adozione del criterio demografico ai fini del calcolo del 5% da parte delle Regioni, consente inoltre di evitare che fattori accidentali, come ritardi nelle aperture o contenziosi, influenzino il numero delle sedi istituibili. Tale impostazione risulta peraltro più coerente con l’obiettivo, esplicitato dal legislatore nel 2012, di garantire una maggiore diffusione del servizio farmaceutico sul territorio.
La giurisprudenza è concorde nel ritenere che il calcolo del 5% non debba essere effettuato su base comunale, ma sull’intero territorio regionale, proprio in ragione della funzione sovracomunale delle sedi eccedentarie. Queste ultime, infatti, non sono destinate a soddisfare i bisogni della popolazione residente in un determinato Comune, bensì quelli di una più ampia utenza mobile.
L’art. 1-bis, dunque, pur introducendo una deroga sul piano localizzativo, mantiene un legame con il sistema generale, come dimostrato dal limite percentuale ancorato al fabbisogno demografico.
Infine, occorre distinguere il potere regionale da quello comunale, e qui si appunta l'attenzione del TAR Firenze.
I Comuni conservano una competenza generale e ordinaria in materia di localizzazione delle farmacie sul proprio territorio e possono istituire sedi anche negli stessi luoghi indicati dall’art. 1-bis, purché nel rispetto del criterio demografico e dell’obiettivo di una distribuzione equilibrata del servizio.
Non esiste, quindi, alcun divieto in tal senso: il potere comunale è ampio; la sentenza afferma che il Comune può localizzare, nell'ambito dei propri poteri di pianificazione territoriale, una nuova farmacia in qualsiasi punto del territorio, inclusi aeroporti, stazioni o centri commerciali, qualora ciò risponda a esigenze di accessibilità e a una migliore distribuzione del servizio: “la circostanza che nelle stazioni ferroviarie sia consentita dall’art. 1 bis l’istituzione di sedi farmaceutiche ulteriori rispetto a quelle “demografiche” non impedisce certamente al Comune di individuare la zona del proprio territorio in cui è presente una stazione ferroviaria quale sede per una farmacia istituita ai sensi dell’art. 1 L. 475/1968”. Il potere regionale, invece, è speciale e facoltativo, e può essere esercitato solo nei casi tassativamente previsti dalla legge.
Ne deriva che i due livelli di pianificazione non sono in conflitto, ma operano su piani distinti e complementari, in attuazione del principio di sussidiarietà.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Firenze/sentenza del 20 aprile 2026
Il Comune è libero di istituire sedi farmaceutiche, con il criterio demografico, in stazioni ferroviarie, aeroporti, centri commerciali e stazioni marittime
La circostanza che l'art. 1 bis della l. n. 475/1968 consenta alla Regione di istituire sedi farmaceutiche “aggiuntive” in stazioni ferroviarie, aeroporti, stazioni marittime e centri commerciali, non preclude ai Comuni la possibilità di istituire sedi con il criterio demografico nelle stesse strutture
Massima
Farmacia – istituzione sede in stazione ferroviaria da parte del Comune – criterio demografico – legittimità
Un Comune istituisce con il criterio demografico una sede farmaceutica in una stazione ferroviaria ad alto transito, per poi assumerne la prelazione, sicché un titolare contermine propone ricorso sostenendo, tra l'altro, che il Comune ha illegittimamente attivato una sede disciplinata dall'art. 1 bis l. n. 475/1968, per la quale la competenza sarebbe della Regione.
Il TAR tuttavia, respinge il ricorso distinguendo i due livelli di pianificazione: quello delle sedi eccedentarie ex art. 1 bis e quello, invece, delle sedi “demografiche” ex art. 1 comma 2 della stessa legge.
Deve premettersi che l’art. 1-bis della legge n. 475 del 1968 attribuisce alle Regioni una potestà pianificatoria residuale e autonoma, limitata alla sola istituzione di farmacie in specifiche tipologie di luoghi caratterizzati da un’elevata concentrazione di utenza. Si tratta, in particolare, di stazioni ferroviarie, aeroporti civili a traffico internazionale, stazioni marittime e aree di servizio autostradali ad alta intensità di traffico dotate di servizi di ristorazione o alberghieri, nonché di centri commerciali e grandi strutture di vendita con superficie superiore a 10.000 metri quadrati. L’istituzione è subordinata al rispetto di limiti distanziali più ampi rispetto a quelli ordinari: almeno 400 metri nei primi casi e 1.500 metri nei centri commerciali, purché non esista già una farmacia entro tali distanze.
Le sedi così istituite sono definite “eccedentarie” o “aggiuntive”, in quanto si collocano oltre il numero di farmacie determinato secondo il criterio demografico stabilito dall’art. 1 della medesima legge. Il loro numero è infatti contingentato entro il limite massimo del 5% delle sedi spettanti su base demografica. L’art. 1-ter precisa inoltre che tali sedi devono essere considerate come urbane, indipendentemente dalla popolazione del Comune in cui sono istituite.
Questa forma di pianificazione regionale si distingue da quella comunale per la sua natura residuale e funzionale. Essa si giustifica in ragione della particolare funzione dei luoghi individuati dalla norma, che attraggono una platea di utenti ampia e non coincidente con la popolazione residente. Si tratta di spazi caratterizzati da una forte mobilità e da un’utenza “fluttuante”, la cui domanda di servizi farmaceutici non può essere adeguatamente soddisfatta mediante la sola pianificazione comunale basata sul criterio demografico. Proprio questa dimensione ultracomunale ha indotto il legislatore ad attribuire alle Regioni il potere istitutivo.
Secondo un indirizzo giurisprudenziale, l’istituzione di tali sedi non richiede una valutazione discrezionale approfondita delle esigenze assistenziali, a differenza di quanto avviene per il criterio topografico previsto dall’art. 104 del Testo unico delle leggi sanitarie. In questo caso, infatti, il legislatore ha già individuato in via generale e astratta le situazioni meritevoli di intervento, rendendo superflua un’indagine concreta sulle condizioni di viabilità o sulle specifiche esigenze del territorio. È sufficiente, pertanto, verificare la sussistenza dei presupposti normativi.
Il procedimento può essere avviato anche su impulso del Comune, ma la competenza decisionale resta in capo alla Regione, che deve acquisire il parere dell’ASL territorialmente competente. Tale parere è obbligatorio ma non vincolante. In passato, fino al 2022, le sedi così istituite erano attribuite in prelazione ai Comuni interessati, i quali, una volta divenuti titolari, erano tenuti a gestirle secondo il modello pubblico, senza possibilità di cessione a terzi.
Particolarmente rilevante è il criterio di calcolo del limite del 5%.
Esso dovrebbe essere effettuato prendendo come riferimento il numero delle sedi spettanti sull’intero territorio regionale secondo il parametro demografico (un rapporto di una farmacia ogni 3.300 abitanti, sulla base dei dati Istat). Una diversa interpretazione, che propone di calcolare il limite sulle sedi effettivamente esistenti, pur potendo presentare vantaggi in termini di semplicità applicativa, appare meno coerente con l’impianto sistematico della normativa, che si fonda su un fabbisogno predeterminato e non su dati contingenti. Il riferimento alle sedi “spettanti”, infatti, evidenzia la volontà del legislatore di mantenere il collegamento con il criterio demografico, anche in presenza di una deroga localizzativa.
L’adozione del criterio demografico ai fini del calcolo del 5% da parte delle Regioni, consente inoltre di evitare che fattori accidentali, come ritardi nelle aperture o contenziosi, influenzino il numero delle sedi istituibili. Tale impostazione risulta peraltro più coerente con l’obiettivo, esplicitato dal legislatore nel 2012, di garantire una maggiore diffusione del servizio farmaceutico sul territorio.
La giurisprudenza è concorde nel ritenere che il calcolo del 5% non debba essere effettuato su base comunale, ma sull’intero territorio regionale, proprio in ragione della funzione sovracomunale delle sedi eccedentarie. Queste ultime, infatti, non sono destinate a soddisfare i bisogni della popolazione residente in un determinato Comune, bensì quelli di una più ampia utenza mobile.
L’art. 1-bis, dunque, pur introducendo una deroga sul piano localizzativo, mantiene un legame con il sistema generale, come dimostrato dal limite percentuale ancorato al fabbisogno demografico.
Infine, occorre distinguere il potere regionale da quello comunale, e qui si appunta l'attenzione del TAR Firenze.
I Comuni conservano una competenza generale e ordinaria in materia di localizzazione delle farmacie sul proprio territorio e possono istituire sedi anche negli stessi luoghi indicati dall’art. 1-bis, purché nel rispetto del criterio demografico e dell’obiettivo di una distribuzione equilibrata del servizio.
Non esiste, quindi, alcun divieto in tal senso: il potere comunale è ampio; la sentenza afferma che il Comune può localizzare, nell'ambito dei propri poteri di pianificazione territoriale, una nuova farmacia in qualsiasi punto del territorio, inclusi aeroporti, stazioni o centri commerciali, qualora ciò risponda a esigenze di accessibilità e a una migliore distribuzione del servizio: “la circostanza che nelle stazioni ferroviarie sia consentita dall’art. 1 bis l’istituzione di sedi farmaceutiche ulteriori rispetto a quelle “demografiche” non impedisce certamente al Comune di individuare la zona del proprio territorio in cui è presente una stazione ferroviaria quale sede per una farmacia istituita ai sensi dell’art. 1 L. 475/1968”. Il potere regionale, invece, è speciale e facoltativo, e può essere esercitato solo nei casi tassativamente previsti dalla legge.
Ne deriva che i due livelli di pianificazione non sono in conflitto, ma operano su piani distinti e complementari, in attuazione del principio di sussidiarietà.
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