Il riconoscimento dei titoli sanitari esteri e il limite della formazione “a distanza”
Il corso di studi per la laurea in farmacia svolto in Ucraina con modalità “a distanza” non consente il riconoscimento del titolo di farmacista giacché il D.M. del 14 luglio 2006 prescrive il divieto per le università italiane di attivare corsi di laurea a distanza per le professioni sanitarie
Massima
Farmacista – diploma di laurea ottenuto all'estero – riconoscimento - svolgimento del corso di laurea con modalità “a distanza” - diniego - legittimità
Il TAR Roma affronta una questione di crescente rilevanza nel contesto della mobilità professionale internazionale: il riconoscimento in Italia dei titoli sanitari conseguiti all’estero e, in particolare, la rilevanza delle modalità di svolgimento del percorso formativo ai fini dell’equipollenza. Il caso trae origine dal diniego opposto dal Ministero della salute all’istanza di riconoscimento del titolo di farmacista conseguito in Ucraina da una cittadina extracomunitaria, fondato sulla circostanza che il corso di studi risultava svolto in modalità “a distanza”.
La ricorrente impugna il provvedimento ministeriale deducendo, da un lato, un difetto di istruttoria in ordine all’effettiva modalità di svolgimento del corso universitario e, dall’altro, l’illegittimità del diniego per violazione della disciplina sul riconoscimento delle qualifiche professionali, sostenendo che l’ordinamento italiano non subordinerebbe il riconoscimento del titolo alle modalità di erogazione della formazione, ma soltanto alla verifica della durata e dei contenuti del percorso formativo.
Il Tribunale amministrativo respinge il ricorso, ritenendo legittima l’azione amministrativa sotto entrambi i profili dedotti.
La vicenda si inserisce nel sistema delineato dal d.lgs. n. 206 del 2007, attuativo della direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali, applicabile anche ai cittadini extracomunitari che abbiano conseguito il titolo in paesi terzi, in virtù del richiamo operato dal d.P.R. n. 394 del 1999.
Tale disciplina prevede che l’autorità competente (nel caso delle professioni sanitarie il Ministero della Salute) proceda alla valutazione del titolo estero verificando la corrispondenza del percorso formativo rispetto agli standard richiesti dall’ordinamento nazionale. In presenza di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella italiana, l’amministrazione può prescrivere misure compensative, quali prove attitudinali o tirocini di adattamento.
La normativa mira a conciliare due esigenze contrapposte: da un lato, favorire la libera circolazione dei professionisti; dall’altro, garantire un livello adeguato di tutela della salute pubblica, particolarmente rilevante nel settore delle professioni sanitarie.
In questo contesto si colloca il decreto interministeriale 14 luglio 2006, con il quale è stato introdotto il divieto per le università italiane (comprese quelle telematiche) di attivare corsi di laurea a distanza per le professioni sanitarie. La ratio del provvedimento è individuata nella necessità di assicurare una formazione effettivamente professionalizzante, caratterizzata da attività pratiche e cliniche non compatibili con modalità di insegnamento esclusivamente telematiche.
La questione posta al giudice amministrativo riguarda dunque la possibilità di estendere tale divieto, previsto per l’offerta formativa nazionale, anche alla valutazione dei titoli conseguiti all’estero.
Un primo profilo affrontato dal TAR riguarda la natura effettiva del corso frequentato dalla ricorrente.
Il Collegio ritiene che dagli atti del procedimento emerga in modo sufficientemente chiaro la qualificazione del percorso come corso “a distanza”. In particolare, tale circostanza risulta espressamente indicata nella traduzione giurata del titolo rilasciato dall’università ucraina, nella quale si legge che il percorso è stato seguito nella “forma di studi a distanza”.
A fronte di tale documentazione, la ricorrente aveva contestato l’esattezza della traduzione senza tuttavia, secondo il TAR, fornire elementi probatori idonei a dimostrare che il corso fosse stato svolto in presenza. In assenza di certificazioni universitarie o attestazioni ufficiali che comprovassero una diversa modalità di frequenza, il Tribunale ritiene che l’accertamento compiuto dall’amministrazione non possa essere superato.
Il giudice amministrativo attribuisce inoltre rilievo alle circostanze fattuali rappresentate dalla stessa ricorrente. Quest’ultima aveva infatti dichiarato di aver prestato servizio militare durante il periodo di frequenza universitaria e di poter usufruire soltanto di brevi periodi di licenza per seguire le lezioni e sostenere gli esami. Secondo il Collegio, tale situazione rende poco plausibile che l’intero percorso formativo sia stato effettivamente frequentato in presenza.
Sotto questo profilo, la sentenza è coerente con il principio secondo cui l’onere della prova in ordine ai presupposti per il riconoscimento del titolo grava sul richiedente, il quale deve dimostrare la piena equivalenza del percorso formativo rispetto agli standard richiesti dall’ordinamento italiano.
Il nucleo centrale della decisione riguarda tuttavia la rilevanza giuridica della modalità di formazione ai fini del riconoscimento del titolo.
Il TAR afferma che il divieto introdotto dal decreto ministeriale 14 luglio 2006 per i corsi di laurea sanitari erogati a distanza esprime un principio generale dell’ordinamento volto a garantire la qualità della formazione in un settore particolarmente delicato. Tale principio, secondo il Collegio, non può che trovare applicazione anche nella valutazione dei titoli conseguiti all’estero.
La soluzione viene giustificata richiamando l’esigenza di assicurare uniformità di trattamento tra coloro che conseguono il titolo in Italia e coloro che lo ottengono all’estero. Se l’ordinamento nazionale non consente l’acquisizione di qualifiche sanitarie mediante percorsi formativi interamente telematici, sarebbe irragionevole (e potenzialmente in contrasto con l’art. 3 Cost.) riconoscere titoli stranieri fondati su analoghe modalità formative.
Il giudice amministrativo sottolinea inoltre la specificità della formazione sanitaria, che richiede necessariamente attività pratiche, laboratoriali e cliniche. In tale prospettiva, la diffidenza dell’ordinamento verso i modelli formativi “a distanza” appare giustificata dall’esigenza di garantire la sicurezza delle prestazioni professionali e, in ultima analisi, la tutela della salute pubblica.
La ricorrente aveva inoltre sostenuto che il divieto relativo ai corsi a distanza non avrebbe potuto trovare applicazione nel caso di specie, in quanto il percorso universitario era stato iniziato nel 2005, prima dell’entrata in vigore del decreto ministeriale del 2006.
Il TAR respinge anche tale argomentazione richiamando il principio generale del tempus regit actum, secondo cui la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata alla luce della normativa vigente al momento dell’adozione dell’atto.
Secondo il Collegio “la valutazione sulla riconoscibilità del titolo estero deve essere compiuta in relazione alla normativa vigente al momento dell’attivazione del procedimento amministrativo o del conseguimento all’estero del titolo e non della normativa italiana, cioè del paese nel quale si chiede il riconoscimento, vigente al momento dell’iscrizione presso l’Università straniera”. La procedura di riconoscimento costituisce infatti un autonomo procedimento amministrativo, che deve essere valutato secondo l’assetto normativo vigente al momento della sua attivazione.
La clausola transitoria contenuta nel decreto del 2006 (che consente alle università italiane di completare i corsi già attivati) non può quindi essere invocata per estendere la riconoscibilità a titoli conseguiti all’estero mediante percorsi formativi a distanza.
La sentenza si inserisce in un orientamento giurisprudenziale volto a ribadire l’ampio margine di discrezionalità tecnica riconosciuto all’amministrazione nella valutazione dei titoli professionali conseguiti all’estero, soprattutto nel settore sanitario.
Particolarmente significativo è il passaggio in cui il Collegio valorizza il divieto di formazione sanitaria a distanza come espressione di un principio generale dell’ordinamento, suscettibile di incidere anche sulla valutazione dei titoli stranieri. In tal modo, la decisione tende a rafforzare l’idea che il riconoscimento delle qualifiche professionali non costituisca un procedimento meramente formale, ma implichi una verifica sostanziale della qualità del percorso formativo, in coerenza con l’esigenza di assicurare elevati standard di formazione nelle professioni sanitarie e di preservare la coerenza del sistema di accesso alle medesime professioni previsto dall’ordinamento nazionale anche con riferimento ai titoli conseguiti all’estero. In questa prospettiva, la pronuncia conferma la centralità del principio di tutela della salute pubblica quale criterio guida nell’interpretazione della disciplina sul riconoscimento delle qualifiche professionali.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Roma/sentenza dell'11 marzo 2026
Il riconoscimento dei titoli sanitari esteri e il limite della formazione “a distanza”
Il corso di studi per la laurea in farmacia svolto in Ucraina con modalità “a distanza” non consente il riconoscimento del titolo di farmacista giacché il D.M. del 14 luglio 2006 prescrive il divieto per le università italiane di attivare corsi di laurea a distanza per le professioni sanitarie
Massima
Farmacista – diploma di laurea ottenuto all'estero – riconoscimento - svolgimento del corso di laurea con modalità “a distanza” - diniego - legittimità
Il TAR Roma affronta una questione di crescente rilevanza nel contesto della mobilità professionale internazionale: il riconoscimento in Italia dei titoli sanitari conseguiti all’estero e, in particolare, la rilevanza delle modalità di svolgimento del percorso formativo ai fini dell’equipollenza. Il caso trae origine dal diniego opposto dal Ministero della salute all’istanza di riconoscimento del titolo di farmacista conseguito in Ucraina da una cittadina extracomunitaria, fondato sulla circostanza che il corso di studi risultava svolto in modalità “a distanza”.
La ricorrente impugna il provvedimento ministeriale deducendo, da un lato, un difetto di istruttoria in ordine all’effettiva modalità di svolgimento del corso universitario e, dall’altro, l’illegittimità del diniego per violazione della disciplina sul riconoscimento delle qualifiche professionali, sostenendo che l’ordinamento italiano non subordinerebbe il riconoscimento del titolo alle modalità di erogazione della formazione, ma soltanto alla verifica della durata e dei contenuti del percorso formativo.
Il Tribunale amministrativo respinge il ricorso, ritenendo legittima l’azione amministrativa sotto entrambi i profili dedotti.
La vicenda si inserisce nel sistema delineato dal d.lgs. n. 206 del 2007, attuativo della direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali, applicabile anche ai cittadini extracomunitari che abbiano conseguito il titolo in paesi terzi, in virtù del richiamo operato dal d.P.R. n. 394 del 1999.
Tale disciplina prevede che l’autorità competente (nel caso delle professioni sanitarie il Ministero della Salute) proceda alla valutazione del titolo estero verificando la corrispondenza del percorso formativo rispetto agli standard richiesti dall’ordinamento nazionale. In presenza di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella italiana, l’amministrazione può prescrivere misure compensative, quali prove attitudinali o tirocini di adattamento.
La normativa mira a conciliare due esigenze contrapposte: da un lato, favorire la libera circolazione dei professionisti; dall’altro, garantire un livello adeguato di tutela della salute pubblica, particolarmente rilevante nel settore delle professioni sanitarie.
In questo contesto si colloca il decreto interministeriale 14 luglio 2006, con il quale è stato introdotto il divieto per le università italiane (comprese quelle telematiche) di attivare corsi di laurea a distanza per le professioni sanitarie. La ratio del provvedimento è individuata nella necessità di assicurare una formazione effettivamente professionalizzante, caratterizzata da attività pratiche e cliniche non compatibili con modalità di insegnamento esclusivamente telematiche.
La questione posta al giudice amministrativo riguarda dunque la possibilità di estendere tale divieto, previsto per l’offerta formativa nazionale, anche alla valutazione dei titoli conseguiti all’estero.
Un primo profilo affrontato dal TAR riguarda la natura effettiva del corso frequentato dalla ricorrente.
Il Collegio ritiene che dagli atti del procedimento emerga in modo sufficientemente chiaro la qualificazione del percorso come corso “a distanza”. In particolare, tale circostanza risulta espressamente indicata nella traduzione giurata del titolo rilasciato dall’università ucraina, nella quale si legge che il percorso è stato seguito nella “forma di studi a distanza”.
A fronte di tale documentazione, la ricorrente aveva contestato l’esattezza della traduzione senza tuttavia, secondo il TAR, fornire elementi probatori idonei a dimostrare che il corso fosse stato svolto in presenza. In assenza di certificazioni universitarie o attestazioni ufficiali che comprovassero una diversa modalità di frequenza, il Tribunale ritiene che l’accertamento compiuto dall’amministrazione non possa essere superato.
Il giudice amministrativo attribuisce inoltre rilievo alle circostanze fattuali rappresentate dalla stessa ricorrente. Quest’ultima aveva infatti dichiarato di aver prestato servizio militare durante il periodo di frequenza universitaria e di poter usufruire soltanto di brevi periodi di licenza per seguire le lezioni e sostenere gli esami. Secondo il Collegio, tale situazione rende poco plausibile che l’intero percorso formativo sia stato effettivamente frequentato in presenza.
Sotto questo profilo, la sentenza è coerente con il principio secondo cui l’onere della prova in ordine ai presupposti per il riconoscimento del titolo grava sul richiedente, il quale deve dimostrare la piena equivalenza del percorso formativo rispetto agli standard richiesti dall’ordinamento italiano.
Il nucleo centrale della decisione riguarda tuttavia la rilevanza giuridica della modalità di formazione ai fini del riconoscimento del titolo.
Il TAR afferma che il divieto introdotto dal decreto ministeriale 14 luglio 2006 per i corsi di laurea sanitari erogati a distanza esprime un principio generale dell’ordinamento volto a garantire la qualità della formazione in un settore particolarmente delicato. Tale principio, secondo il Collegio, non può che trovare applicazione anche nella valutazione dei titoli conseguiti all’estero.
La soluzione viene giustificata richiamando l’esigenza di assicurare uniformità di trattamento tra coloro che conseguono il titolo in Italia e coloro che lo ottengono all’estero. Se l’ordinamento nazionale non consente l’acquisizione di qualifiche sanitarie mediante percorsi formativi interamente telematici, sarebbe irragionevole (e potenzialmente in contrasto con l’art. 3 Cost.) riconoscere titoli stranieri fondati su analoghe modalità formative.
Il giudice amministrativo sottolinea inoltre la specificità della formazione sanitaria, che richiede necessariamente attività pratiche, laboratoriali e cliniche. In tale prospettiva, la diffidenza dell’ordinamento verso i modelli formativi “a distanza” appare giustificata dall’esigenza di garantire la sicurezza delle prestazioni professionali e, in ultima analisi, la tutela della salute pubblica.
La ricorrente aveva inoltre sostenuto che il divieto relativo ai corsi a distanza non avrebbe potuto trovare applicazione nel caso di specie, in quanto il percorso universitario era stato iniziato nel 2005, prima dell’entrata in vigore del decreto ministeriale del 2006.
Il TAR respinge anche tale argomentazione richiamando il principio generale del tempus regit actum, secondo cui la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata alla luce della normativa vigente al momento dell’adozione dell’atto.
Secondo il Collegio “la valutazione sulla riconoscibilità del titolo estero deve essere compiuta in relazione alla normativa vigente al momento dell’attivazione del procedimento amministrativo o del conseguimento all’estero del titolo e non della normativa italiana, cioè del paese nel quale si chiede il riconoscimento, vigente al momento dell’iscrizione presso l’Università straniera”. La procedura di riconoscimento costituisce infatti un autonomo procedimento amministrativo, che deve essere valutato secondo l’assetto normativo vigente al momento della sua attivazione.
La clausola transitoria contenuta nel decreto del 2006 (che consente alle università italiane di completare i corsi già attivati) non può quindi essere invocata per estendere la riconoscibilità a titoli conseguiti all’estero mediante percorsi formativi a distanza.
La sentenza si inserisce in un orientamento giurisprudenziale volto a ribadire l’ampio margine di discrezionalità tecnica riconosciuto all’amministrazione nella valutazione dei titoli professionali conseguiti all’estero, soprattutto nel settore sanitario.
Particolarmente significativo è il passaggio in cui il Collegio valorizza il divieto di formazione sanitaria a distanza come espressione di un principio generale dell’ordinamento, suscettibile di incidere anche sulla valutazione dei titoli stranieri. In tal modo, la decisione tende a rafforzare l’idea che il riconoscimento delle qualifiche professionali non costituisca un procedimento meramente formale, ma implichi una verifica sostanziale della qualità del percorso formativo, in coerenza con l’esigenza di assicurare elevati standard di formazione nelle professioni sanitarie e di preservare la coerenza del sistema di accesso alle medesime professioni previsto dall’ordinamento nazionale anche con riferimento ai titoli conseguiti all’estero. In questa prospettiva, la pronuncia conferma la centralità del principio di tutela della salute pubblica quale criterio guida nell’interpretazione della disciplina sul riconoscimento delle qualifiche professionali.
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