Inammissibile il ricorso dinnanzi al TAR contro il diniego di diritto all'indennità di avviamento: la giurisdizione è del Giudice ordinario
L'azione giudiziaria rivolta al TAR, contro un provvedimento amministrativo con cui si nega l'indennità di avviamento, censurato per ragioni procedimentali e sostanziali, è inammissibile per difetto di giurisdizione: la questione investe un diritto soggettivo
Massima
Farmacia – indennità di avviamento – diniego – ricorso al giudice amministrativo – diritto soggettivo – giurisdizione del giudice ordinario
Il TAR Catanzaro, con la sentenza in commento, si inserisce nel solco dell’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente secondo cui le controversie attinenti all’indennità di avviamento delle farmacie sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto aventi ad oggetto posizioni di diritto soggettivo e non interessi legittimi.
Nel caso di specie, il ricorso era stato proposto avverso il decreto del dirigente regionale che, recependo il parere reso all’unanimità dalla Commissione Farmaceutica Regionale, aveva escluso la spettanza dell’indennità di avviamento in favore degli eredi del precedente titolare della farmacia. La Regione aveva infatti ritenuto che, a seguito della decadenza degli eredi dalla gestione provvisoria intervenuta nel 2014 e del lungo intervallo temporale trascorso prima della nuova assegnazione della sede farmaceutica, non potesse più ravvisarsi quella continuità aziendale che costituisce il presupposto logico e giuridico dell’obbligazione indennitaria prevista dall’art. 110 del r.d. n. 1265 del 1934. Da tale premessa l’amministrazione aveva fatto discendere non soltanto l’insussistenza dell’obbligo di corrispondere l’indennità di avviamento, ma anche il venir meno dell’ulteriore obbligo di rilevare arredi, provviste e dotazioni dell’esercizio farmaceutico.
La decisione presenta interesse soprattutto sotto il profilo del riparto di giurisdizione. I ricorrenti avevano infatti impostato l’azione come impugnazione di un provvedimento amministrativo, deducendone l’illegittimità sia sotto il profilo procedimentale sia sotto quello sostanziale. In particolare, erano state formulate censure relative alla mancata partecipazione al procedimento, alla violazione delle disposizioni che disciplinano l’indennità di avviamento e alla contraddittorietà dell’operato regionale rispetto agli atti della procedura di assegnazione della sede farmaceutica.
Nonostante la veste formalmente impugnatoria del ricorso, il TAR ritiene tuttavia necessario guardare alla natura sostanziale della pretesa fatta valere in giudizio. Ed è proprio questo il passaggio centrale della motivazione. Secondo il Collegio, infatti, il destinatario effettivo della pretesa non è la Regione Calabria, bensì il soggetto privato controinteressato, individuato come obbligato al pagamento dell’indennità. Ciò che i ricorrenti mirano ad ottenere è, in definitiva, l’accertamento dell’esistenza del diritto all’indennità di avviamento e la conseguente corresponsione di una somma di denaro. La posizione giuridica dedotta in giudizio è pertanto qualificabile come diritto soggettivo perfetto.
La sentenza si pone così in linea di continuità con precedenti arresti giurisprudenziali che avevano già affrontato la medesima questione. In particolare, il TAR richiama l’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione, secondo cui il diritto all’indennità di avviamento sorge direttamente in capo al precedente titolare della farmacia e trova il proprio corrispettivo nell’obbligo gravante sul farmacista subentrante. Si tratta dunque di un rapporto di natura privatistica, rispetto al quale gli atti amministrativi che si collocano a monte della vicenda non incidono sulla qualificazione della situazione soggettiva fatta valere.
La pronuncia si colloca inoltre in sostanziale continuità con la recente sentenza n. 547 del 2025 del TAR Latina. Anche in quel caso il giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi su censure riguardanti la determinazione dell’indennità di avviamento spettante al gestore uscente di una farmacia comunale, aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, richiamando a sua volta i precedenti del TAR Campania Napoli n. 6783 del 2022 e del Consiglio di Stato n. 4987 del 2013. Il principio affermato era che le controversie inerenti alla determinazione dell’indennità di avviamento prevista dall’art. 110 del T.U.LL.SS. presuppongono l’esaurimento della fase pubblicistica e riguardano esclusivamente situazioni di diritto soggettivo, con conseguente devoluzione della relativa cognizione al giudice ordinario.
Il TAR Catanzaro recepisce integralmente tale impostazione, valorizzando il criterio generale di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. Secondo il Collegio, infatti, non assume rilievo decisivo la circostanza che la controversia sia insorta nell’ambito di un procedimento amministrativo o che l’atto formalmente impugnato sia un provvedimento della pubblica Amministrazione. Ciò che rileva è il petitum sostanziale della domanda, individuato nell’accertamento del diritto all’indennità e nella conseguente attribuzione di una utilità economica.
Né vale a mutare tale conclusione il fatto che la vicenda si inserisca nel più ampio ambito dei servizi pubblici, materia normalmente devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La sentenza ricorda infatti come l’art. 133, comma 1, lett. c), del codice del processo amministrativo escluda espressamente dalla giurisdizione esclusiva le controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi. Proprio tale previsione normativa costituisce, secondo il Collegio, un ulteriore elemento a sostegno della devoluzione della controversia al giudice ordinario.
Pur dando atto dell’esistenza di alcuni arresti giurisprudenziali che, in casi analoghi, hanno riconosciuto la giurisdizione amministrativa, il TAR ritiene maggiormente convincente l’indirizzo consolidato della giurisprudenza civile, richiamando in particolare Cass. civ., sez. I, n. 13891 del 2003 e Tribunale di Potenza n. 808 del 2019. In tale prospettiva, il diritto all’indennità di avviamento viene configurato come una posizione soggettiva piena, garantita da una norma di relazione che disciplina direttamente i rapporti tra il soggetto uscente e quello subentrante, senza attribuire all’amministrazione alcun potere autoritativo incidente sulla sua esistenza.
La decisione conferma dunque una tendenza interpretativa ormai consolidata, orientata a privilegiare una lettura sostanzialistica del riparto di giurisdizione e a ricondurre le controversie concernenti l’indennità di avviamento delle farmacie nell’alveo delle ordinarie azioni di accertamento e condanna esperibili davanti al giudice civile, anche quando esse prendano origine da atti e procedimenti amministrativi.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Catanzaro/sentenza del 29 aprile 2026
Inammissibile il ricorso dinnanzi al TAR contro il diniego di diritto all'indennità di avviamento: la giurisdizione è del Giudice ordinario
L'azione giudiziaria rivolta al TAR, contro un provvedimento amministrativo con cui si nega l'indennità di avviamento, censurato per ragioni procedimentali e sostanziali, è inammissibile per difetto di giurisdizione: la questione investe un diritto soggettivo
Massima
Farmacia – indennità di avviamento – diniego – ricorso al giudice amministrativo – diritto soggettivo – giurisdizione del giudice ordinario
Il TAR Catanzaro, con la sentenza in commento, si inserisce nel solco dell’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente secondo cui le controversie attinenti all’indennità di avviamento delle farmacie sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto aventi ad oggetto posizioni di diritto soggettivo e non interessi legittimi.
Nel caso di specie, il ricorso era stato proposto avverso il decreto del dirigente regionale che, recependo il parere reso all’unanimità dalla Commissione Farmaceutica Regionale, aveva escluso la spettanza dell’indennità di avviamento in favore degli eredi del precedente titolare della farmacia. La Regione aveva infatti ritenuto che, a seguito della decadenza degli eredi dalla gestione provvisoria intervenuta nel 2014 e del lungo intervallo temporale trascorso prima della nuova assegnazione della sede farmaceutica, non potesse più ravvisarsi quella continuità aziendale che costituisce il presupposto logico e giuridico dell’obbligazione indennitaria prevista dall’art. 110 del r.d. n. 1265 del 1934. Da tale premessa l’amministrazione aveva fatto discendere non soltanto l’insussistenza dell’obbligo di corrispondere l’indennità di avviamento, ma anche il venir meno dell’ulteriore obbligo di rilevare arredi, provviste e dotazioni dell’esercizio farmaceutico.
La decisione presenta interesse soprattutto sotto il profilo del riparto di giurisdizione. I ricorrenti avevano infatti impostato l’azione come impugnazione di un provvedimento amministrativo, deducendone l’illegittimità sia sotto il profilo procedimentale sia sotto quello sostanziale. In particolare, erano state formulate censure relative alla mancata partecipazione al procedimento, alla violazione delle disposizioni che disciplinano l’indennità di avviamento e alla contraddittorietà dell’operato regionale rispetto agli atti della procedura di assegnazione della sede farmaceutica.
Nonostante la veste formalmente impugnatoria del ricorso, il TAR ritiene tuttavia necessario guardare alla natura sostanziale della pretesa fatta valere in giudizio. Ed è proprio questo il passaggio centrale della motivazione. Secondo il Collegio, infatti, il destinatario effettivo della pretesa non è la Regione Calabria, bensì il soggetto privato controinteressato, individuato come obbligato al pagamento dell’indennità. Ciò che i ricorrenti mirano ad ottenere è, in definitiva, l’accertamento dell’esistenza del diritto all’indennità di avviamento e la conseguente corresponsione di una somma di denaro. La posizione giuridica dedotta in giudizio è pertanto qualificabile come diritto soggettivo perfetto.
La sentenza si pone così in linea di continuità con precedenti arresti giurisprudenziali che avevano già affrontato la medesima questione. In particolare, il TAR richiama l’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione, secondo cui il diritto all’indennità di avviamento sorge direttamente in capo al precedente titolare della farmacia e trova il proprio corrispettivo nell’obbligo gravante sul farmacista subentrante. Si tratta dunque di un rapporto di natura privatistica, rispetto al quale gli atti amministrativi che si collocano a monte della vicenda non incidono sulla qualificazione della situazione soggettiva fatta valere.
La pronuncia si colloca inoltre in sostanziale continuità con la recente sentenza n. 547 del 2025 del TAR Latina. Anche in quel caso il giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi su censure riguardanti la determinazione dell’indennità di avviamento spettante al gestore uscente di una farmacia comunale, aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, richiamando a sua volta i precedenti del TAR Campania Napoli n. 6783 del 2022 e del Consiglio di Stato n. 4987 del 2013. Il principio affermato era che le controversie inerenti alla determinazione dell’indennità di avviamento prevista dall’art. 110 del T.U.LL.SS. presuppongono l’esaurimento della fase pubblicistica e riguardano esclusivamente situazioni di diritto soggettivo, con conseguente devoluzione della relativa cognizione al giudice ordinario.
Il TAR Catanzaro recepisce integralmente tale impostazione, valorizzando il criterio generale di riparto fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio. Secondo il Collegio, infatti, non assume rilievo decisivo la circostanza che la controversia sia insorta nell’ambito di un procedimento amministrativo o che l’atto formalmente impugnato sia un provvedimento della pubblica Amministrazione. Ciò che rileva è il petitum sostanziale della domanda, individuato nell’accertamento del diritto all’indennità e nella conseguente attribuzione di una utilità economica.
Né vale a mutare tale conclusione il fatto che la vicenda si inserisca nel più ampio ambito dei servizi pubblici, materia normalmente devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La sentenza ricorda infatti come l’art. 133, comma 1, lett. c), del codice del processo amministrativo escluda espressamente dalla giurisdizione esclusiva le controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi. Proprio tale previsione normativa costituisce, secondo il Collegio, un ulteriore elemento a sostegno della devoluzione della controversia al giudice ordinario.
Pur dando atto dell’esistenza di alcuni arresti giurisprudenziali che, in casi analoghi, hanno riconosciuto la giurisdizione amministrativa, il TAR ritiene maggiormente convincente l’indirizzo consolidato della giurisprudenza civile, richiamando in particolare Cass. civ., sez. I, n. 13891 del 2003 e Tribunale di Potenza n. 808 del 2019. In tale prospettiva, il diritto all’indennità di avviamento viene configurato come una posizione soggettiva piena, garantita da una norma di relazione che disciplina direttamente i rapporti tra il soggetto uscente e quello subentrante, senza attribuire all’amministrazione alcun potere autoritativo incidente sulla sua esistenza.
La decisione conferma dunque una tendenza interpretativa ormai consolidata, orientata a privilegiare una lettura sostanzialistica del riparto di giurisdizione e a ricondurre le controversie concernenti l’indennità di avviamento delle farmacie nell’alveo delle ordinarie azioni di accertamento e condanna esperibili davanti al giudice civile, anche quando esse prendano origine da atti e procedimenti amministrativi.
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