La classificazione di una farmacia in “urbana”, invece che in “rurale”, è corretta se la valutazione è effettuata secondo criteri dinamici e non statici

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In un contenzioso amministrativo in materia di servizio farmaceutico spesso alimentato da istanze, da parte di titolari di farmacie rurali, volte ad ottenere la qualificazione “urbana” (ritenuta più favorevole sotto il profilo economico e concorrenziale), la vicenda in esame si segnala per il suo carattere inverso: un titolare agisce in giudizio contro la classificazione della propria farmacia in “urbana”, rivendicandone la natura di “rurale”.

La scelta processuale, apparentemente singolare, trova tuttavia una precisa spiegazione nel quadro normativo di settore.

La qualificazione come farmacia rurale, infatti, consente l’accesso a una serie di vantaggi economici e finanziari: in primo luogo, l’indennità di residenza, in secondo luogo, ulteriori agevolazioni, quali condizioni più favorevoli nella remunerazione dei farmaci rimborsati dal servizio sanitario e la possibilità di accedere a specifiche misure di sostegno pubblico (anche nell’ambito di programmi di finanziamento dedicati alle farmacie rurali).

Ne deriva che, soprattutto per esercizi collocati in aree formalmente marginali ma economicamente non penalizzate, può prevalere l'interesse concreto ad ottenere il riconoscimento della ruralità, così da beneficiare di un regime compensativo che il legislatore ha previsto per situazioni di effettivo svantaggio.

L'esame della sentenza offre, allora, un’interessante occasione per riflettere sui presupposti sostanziali della ruralità e, soprattutto, sul ruolo dell’accertamento in fatto nella qualificazione giuridica della sede farmaceutica.

La sentenza, al riguardo, rappresenta in primo luogo che il riconoscimento della natura rurale di una farmacia richiede una valutazione concreta del contesto territoriale e del bacino effettivo di utenza; in secondo luogo indica che, ove intervenga un provvedimento di classificazione come “urbana” che rimanga valido ed efficace, la valutazione assume carattere stabile e può legittimamente fondare il successivo diniego del beneficio da parte dell'ASL, senza necessità di una rinnovata istruttoria in assenza di elementi nuovi.

Il fulcro della decisione, ricca di riferimenti normativi e giurisprudenziali, tale da fornire un quadro completo ed esaustivo dei principi in materia di “ruralità” delle farmacie, risiede anche nella ricostruzione fattuale operata dall’amministrazione che ha escluso la natura rurale della farmacia sulla base di una pluralità di elementi concreti.

Anzitutto, è stata valorizzata la collocazione dell’esercizio lungo un’arteria viaria caratterizzata da traffico intenso e continuo, tale da convogliare un flusso di utenti ben più ampio rispetto alla popolazione residente nella singola località. La farmacia, quindi, non serve un’utenza limitata e stabile, ma intercetta una domanda “dinamica”, composta anche da soggetti in transito.

In secondo luogo, l’area è risultata connotata dalla presenza diffusa di attività commerciali e servizi, concentrati nello stesso ambito territoriale. Tale elemento è stato ritenuto indicativo di un contesto economicamente attivo e integrato, difficilmente riconducibile alla nozione di zona disagiata cui la disciplina delle farmacie rurali è funzionalmente preordinata.

Ulteriore profilo decisivo è stato quello della continuità insediativa: l’istruttoria ha evidenziato la carenza di una reale significativa cesura tra la zona in cui è ubicata la farmacia e gli altri nuclei abitati circostanti. La mancanza di un'apprezzabile discontinuità edilizia e funzionale ha escluso quella condizione di isolamento che tipicamente giustifica il riconoscimento della ruralità.

Infine, l’amministrazione ha posto in rilievo che il bacino di utenza effettivo risulta sensibilmente ampliato rispetto alla popolazione locale, proprio in ragione della posizione strategica dell’esercizio e della facilità di accesso.

L’insieme di tali elementi ha condotto alla conferma della classificazione “urbana” della sede, in un primo momento effettuata dal Commissario Straordinario senza però alcuna motivazione, pur in presenza di un dato demografico che, isolatamente considerato, avrebbe potuto (e magari dovuto, ove la norma di legge sulla ruralità fosse stata asetticamente applicata) condurre da una classificazione di “rurale”.

Il giudice amministrativo recepisce tale impostazione, ribadendo che la distinzione tra farmacie urbane e rurali non può essere ridotta ad automatismo: “per la qualificazione di una farmacia come “rurale” si deve avere riguardo principalmente alle dimensioni del centro abitato, ma non in modo rigido, non escludendosi anche un relativo apprezzamento della entità del bacino di utenza che complessivamente afferisce a quella farmacia. Ed invero, è stato affermato, il giro di affari e la redditività dell’esercizio farmaceutico sono influenzati più dal numero degli avventori abituali, che da quello degli abitanti della località strettamente intesa” (punto 11.4.2 della sentenza).

Il parametro della popolazione, pur rilevante, può, peraltro, in particolari situazioni, come quella esaminata dal TAR Salerno, essere integrato da una valutazione concreta delle condizioni territoriali e della effettiva accessibilità del servizio.

In questa prospettiva, la nozione di ruralità arriva ad assumere un significato “funzionale”: essa è finalizzata a compensare situazioni di effettivo disagio, che non possono ritenersi sussistenti in presenza di un contesto dinamico, adeguatamente collegato e caratterizzato da un’ampia domanda potenziale.

Un passaggio centrale della pronuncia del TAR riguarda, inoltre, la mancata impugnazione dell’atto con cui il Comune aveva già escluso la ruralità. Tale omissione determina, nella ricostruzione del Giudice, la stabilizzazione dell’accertamento, che diviene non più contestabile in via indiretta.

Il successivo diniego dell’indennità dell'ASL si configura, dunque, come coerente applicazione di un assetto già definito. L’amministrazione sanitaria non è tenuta a riaprire il procedimento né a svolgere una nuova istruttoria se non vi sono elementi sopravvenuti idonei a modificare il quadro fattuale determinatosi a seguito dell'atto comunale recante la classificazione in “urbana”; in tal caso, infatti, l’Amministrazione può legittimamente fondare la propria decisione su accertamenti pregressi, purché ancora attuali e non superati da nuove evidenze.

Il dato più significativo, anche sotto il profilo sistematico, è rappresentato dal fatto che la ruralità viene qui negata nonostante il rispetto del parametro demografico, in ragione di elementi fattuali (traffico, integrazione urbanistica, presenza di servizi, ampiezza del bacino di utenza).

In tal modo, la decisione ribadisce che il regime delle farmacie rurali rimane ancorato alla sua funzione originaria: garantire l’equilibrio del servizio farmaceutico nei contesti realmente periferici o disagiati, evitando estensioni della ruralità in situazioni che, pur formalmente marginali, risultano in concreto integrate nel tessuto urbano.