La competenza ad allocare le nuove sedi è del Comune, quella alla revisione delle circoscrizioni è della Regione: una ricostruzione dualistica inconsueta
Il TAR L'Aquila, nel distinguere due livelli di potere ai fini pianificatori tra Comune e Regione, ripropone un orientamento che nel 2015 il Consiglio di Stato aveva presto superato.
Massima
Farmacia – istituzione nuove sedi e collocazione sul territorio – potere del Comune – modifica delle zone in sede revisionale – potere della Regione
La sentenza del TAR L’Aquila si segnala non tanto per la soluzione della controversia concreta (definita in rito e comunque rigettata nel merito) quanto per il recupero di una ricostruzione dualistica delle competenze pianificatorie in materia farmaceutica.
In una vicenda relativa ad una sede posta a concorso straordinario, rispetto alla quale era stata successivamente disposta la decadenza degli assegnatari per mancata apertura della farmacia entro il termine di 180 giorni, il TAR afferma che la competenza a revisionare la dimensione territoriale delle sedi farmaceutiche spetta alla Regione ai sensi dell'art. 5 comma 1 della l. n. 362/1991.
L'art. 2 comma 1 della l. n. 475/1968, come novellato, attribuisce al Comune il potere di istituire le nuove sedi farmaceutiche e di collocarle sul territorio, mentre il successivo comma 2 prevede genericamente l'obbligo di revisione del numero delle sedi spettanti entro il mese di dicembre dell'anno pari, senza individuare espressamente l'ente competente.
Al contempo, il legislatore, pur introducendo rilevanti modifiche alla l. n. 475/1968, ha lasciato immutato il testo dell'art. 5 della l. n. 362/1991, disposizione che continua ad attribuire alla Regione il potere di provvedere alla nuova determinazione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche in presenza di mutamenti nella distribuzione della popolazione.
Il Collegio afferma che “in relazione alla nuova determinazione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche, l’art. 5 non prevede alcun potere del Comune di provvedere. Solo le regioni e le province autonome hanno tale potere amministrativo”, aggiungendo che “i procedimenti ex art. 5 della l. n. 362/1991 sono condotti dalla Regione quale autorità procedente, mentre il Comune non possiede i poteri ex art. 5 ma solo il potere previsto dall’art. 2 della l. n. 475/1968”.
La pronuncia sembra così distinguere tra il potere di istituzione e localizzazione delle nuove sedi, attribuito al Comune, e il diverso potere di revisione delle circoscrizioni territoriali, ricondotto invece alla competenza regionale, ricostruendo tali funzioni come autonome e attribuite a livelli di governo differenti.
L’impostazione accolta dal TAR L’Aquila non costituisce, però, un approdo del tutto inedito, ma riprende una linea interpretativa formatasi immediatamente dopo la riforma del 2012 e fondata su alcuni passaggi della sentenza della Corte Costituzionale n. 255/2013, nei quali si distingue tra funzione di revisione dell’assetto programmatorio e funzione di localizzazione delle sedi farmaceutiche.
L’assetto delle competenze in materia di pianificazione territoriale delle sedi farmaceutiche, successivamente alla riforma del 2012, diede luogo a un iniziale contrasto interpretativo circa l’individuazione dell’ente titolare del potere programmatorio.
Un primo orientamento, espresso dal TAR Milano con la sentenza n. 2506/2015 e fondato su taluni passaggi della sentenza della Corte Costituzionale n. 255/2013, ritenne infatti che la riforma non avesse determinato un trasferimento integrale delle funzioni pianificatorie in capo al Comune. In tale prospettiva, doveva ritenersi distinta la funzione di revisione della pianta organica, ancora attribuita alla Regione, dalla funzione di localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche, demandata invece al Comune. Muovendo da tale impostazione, il procedimento di revisione veniva configurato come atto complesso a formazione progressiva, nel quale la determinazione comunale costituiva una fase interna della più ampia funzione programmatoria regionale, ancora fondata sull’art. 5 della l. n. 362/1991 e sull’art. 1, comma 2, lett. l), del d.P.R. n. 4/1972.
Tale ricostruzione fu tuttavia successivamente ampiamente superata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 4525/2016, annullò la pronuncia del TAR Milano e valorizzò la portata innovativa e unitaria del d.l. n. 1/2012, affermando che, all’esito della riforma del 2012, la pianificazione delle sedi farmaceutiche doveva ormai ritenersi integralmente ricondotta alla competenza comunale, non assumendo più carattere decisivo la tradizionale ricostruzione dei rapporti tra livelli di governo elaborata nel sistema previgente.
Si è così progressivamente affermato l’orientamento secondo cui il Comune costituisce il centro unitario della funzione pianificatoria in materia farmaceutica, pur permanendo forme di coordinamento procedimentale con gli altri livelli istituzionali attraverso i pareri e gli apporti consultivi previsti dalla normativa di settore.
A fronte di un indirizzo divenuto ormai largamente consolidato, però, il TAR L'Aquila, con la sentenza del 2 maggio 2026, si discosta richiamando le conclusioni elaborate dal TAR Milano nel 2015.
Riemerge, quindi, la tesi dell'atto complesso a formazione progressiva, nella quale il Comune individua le zone in cui collocare le nuove sedi, mentre la Regione procede alla revisione delle circoscrizioni territoriali.
La decisione del TAR non solo si pone in controtendenza rispetto all’indirizzo giurisprudenziale consolidatosi nell'ultimo decennio, ma sembra altresì limitarsi a valorizzare il dato letterale dell’art. 5 della l. n. 362/1991, senza confrontarsi espressamente con l’elaborazione sistematica sviluppata a partire dagli arresti del Consiglio di Stato, né chiarire per quali ragioni l’interpretazione unitaria della funzione pianificatoria debba oggi essere rimeditata.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR L'Aquila/sentenza del 2 maggio 2026
La competenza ad allocare le nuove sedi è del Comune, quella alla revisione delle circoscrizioni è della Regione: una ricostruzione dualistica inconsueta
Il TAR L'Aquila, nel distinguere due livelli di potere ai fini pianificatori tra Comune e Regione, ripropone un orientamento che nel 2015 il Consiglio di Stato aveva presto superato.
Massima
Farmacia – istituzione nuove sedi e collocazione sul territorio – potere del Comune – modifica delle zone in sede revisionale – potere della Regione
La sentenza del TAR L’Aquila si segnala non tanto per la soluzione della controversia concreta (definita in rito e comunque rigettata nel merito) quanto per il recupero di una ricostruzione dualistica delle competenze pianificatorie in materia farmaceutica.
In una vicenda relativa ad una sede posta a concorso straordinario, rispetto alla quale era stata successivamente disposta la decadenza degli assegnatari per mancata apertura della farmacia entro il termine di 180 giorni, il TAR afferma che la competenza a revisionare la dimensione territoriale delle sedi farmaceutiche spetta alla Regione ai sensi dell'art. 5 comma 1 della l. n. 362/1991.
L'art. 2 comma 1 della l. n. 475/1968, come novellato, attribuisce al Comune il potere di istituire le nuove sedi farmaceutiche e di collocarle sul territorio, mentre il successivo comma 2 prevede genericamente l'obbligo di revisione del numero delle sedi spettanti entro il mese di dicembre dell'anno pari, senza individuare espressamente l'ente competente.
Al contempo, il legislatore, pur introducendo rilevanti modifiche alla l. n. 475/1968, ha lasciato immutato il testo dell'art. 5 della l. n. 362/1991, disposizione che continua ad attribuire alla Regione il potere di provvedere alla nuova determinazione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche in presenza di mutamenti nella distribuzione della popolazione.
Il Collegio afferma che “in relazione alla nuova determinazione delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche, l’art. 5 non prevede alcun potere del Comune di provvedere. Solo le regioni e le province autonome hanno tale potere amministrativo”, aggiungendo che “i procedimenti ex art. 5 della l. n. 362/1991 sono condotti dalla Regione quale autorità procedente, mentre il Comune non possiede i poteri ex art. 5 ma solo il potere previsto dall’art. 2 della l. n. 475/1968”.
La pronuncia sembra così distinguere tra il potere di istituzione e localizzazione delle nuove sedi, attribuito al Comune, e il diverso potere di revisione delle circoscrizioni territoriali, ricondotto invece alla competenza regionale, ricostruendo tali funzioni come autonome e attribuite a livelli di governo differenti.
L’impostazione accolta dal TAR L’Aquila non costituisce, però, un approdo del tutto inedito, ma riprende una linea interpretativa formatasi immediatamente dopo la riforma del 2012 e fondata su alcuni passaggi della sentenza della Corte Costituzionale n. 255/2013, nei quali si distingue tra funzione di revisione dell’assetto programmatorio e funzione di localizzazione delle sedi farmaceutiche.
L’assetto delle competenze in materia di pianificazione territoriale delle sedi farmaceutiche, successivamente alla riforma del 2012, diede luogo a un iniziale contrasto interpretativo circa l’individuazione dell’ente titolare del potere programmatorio.
Un primo orientamento, espresso dal TAR Milano con la sentenza n. 2506/2015 e fondato su taluni passaggi della sentenza della Corte Costituzionale n. 255/2013, ritenne infatti che la riforma non avesse determinato un trasferimento integrale delle funzioni pianificatorie in capo al Comune. In tale prospettiva, doveva ritenersi distinta la funzione di revisione della pianta organica, ancora attribuita alla Regione, dalla funzione di localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche, demandata invece al Comune. Muovendo da tale impostazione, il procedimento di revisione veniva configurato come atto complesso a formazione progressiva, nel quale la determinazione comunale costituiva una fase interna della più ampia funzione programmatoria regionale, ancora fondata sull’art. 5 della l. n. 362/1991 e sull’art. 1, comma 2, lett. l), del d.P.R. n. 4/1972.
Tale ricostruzione fu tuttavia successivamente ampiamente superata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 4525/2016, annullò la pronuncia del TAR Milano e valorizzò la portata innovativa e unitaria del d.l. n. 1/2012, affermando che, all’esito della riforma del 2012, la pianificazione delle sedi farmaceutiche doveva ormai ritenersi integralmente ricondotta alla competenza comunale, non assumendo più carattere decisivo la tradizionale ricostruzione dei rapporti tra livelli di governo elaborata nel sistema previgente.
Si è così progressivamente affermato l’orientamento secondo cui il Comune costituisce il centro unitario della funzione pianificatoria in materia farmaceutica, pur permanendo forme di coordinamento procedimentale con gli altri livelli istituzionali attraverso i pareri e gli apporti consultivi previsti dalla normativa di settore.
A fronte di un indirizzo divenuto ormai largamente consolidato, però, il TAR L'Aquila, con la sentenza del 2 maggio 2026, si discosta richiamando le conclusioni elaborate dal TAR Milano nel 2015.
Riemerge, quindi, la tesi dell'atto complesso a formazione progressiva, nella quale il Comune individua le zone in cui collocare le nuove sedi, mentre la Regione procede alla revisione delle circoscrizioni territoriali.
La decisione del TAR non solo si pone in controtendenza rispetto all’indirizzo giurisprudenziale consolidatosi nell'ultimo decennio, ma sembra altresì limitarsi a valorizzare il dato letterale dell’art. 5 della l. n. 362/1991, senza confrontarsi espressamente con l’elaborazione sistematica sviluppata a partire dagli arresti del Consiglio di Stato, né chiarire per quali ragioni l’interpretazione unitaria della funzione pianificatoria debba oggi essere rimeditata.
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