La Corte dei Conti dà il via libera all'Intesa relativa alla nuova Convenzione, ma chiede responsabilità alle Regioni ed ai Tavoli tecnici

Il procedimento di contrattazione collettiva relativo al personale sanitario con rapporto convenzionale è disciplinato nel nostro ordinamento giuridico dall'art. 4 comma 9 della l. n. 412/1991, che demanda ad uno specifico accordo in sede di Conferenza Stato – Regioni; nel rispetto di tale disposizione è stato sottoscritto in sede di Conferenza Stato Regioni l'accordo del 5 dicembre 2013 che all'art. 5 attribuisce alla Corte dei Conti funzioni di controllo per larga parte identiche a quelle prescritte in via generale in materia di contrattazione collettiva dall'art. 47 comma 5 del d. lgs. n. 165/2001.

Proprio in ordine a tali funzioni, le Sezioni Riunite della Corte dei Conti, con la delibera n. 10/SSRRCO/CCN/2025 depositata in segreteria il 4 agosto 2025, hanno fornito il proprio responso sull'ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private, a loro pervenuta il 15 gennaio 2025 , poi stipulata in forma di Intesa in sede di Conferenza Stato Regioni il 6 marzo 2025 (rep. 35/CSR) e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 19 marzo 2025.

C'è da rilevare che la pronuncia arriva probabilmente fuori tempo massimo: l'art. 5 comma 5 del regolamento di cui all'accordo in Conferenza Stato Regioni n. 164/CSR del 5 dicembre 2013 assegna infatti alla Corte (mediante rinvio all'art. 47 comma 5 del d. lgs. n. 165/2001) il termine di quindici giorni per deliberare, dopodiché la certificazione si intende effettuata positivamente (l'ipotesi di accordo risulta pervenuta alle Sezioni Riunite della Corte dei Conti, come detto, il 15 gennaio 2025); il punto 2 ultimo capoverso del rapporto allegato alla suddetta delibera del 4 agosto 2025, indica tuttavia che l'attività della Corte deve precedere l'atto conclusivo che definisce il testo dell'accordo e non seguire ad esso. Al proposito il documento della Corte dei Conti rimarca che tale pronuncia preventiva caratterizza tutte le fattispecie in cui la Corte svolge una funzione di certificazione dell'attendibilità della quantificazione dei costi dei contratti collettivi nazionali.

Comunque, a prescindere dalla tempistica, nel merito la delibera ripercorre al punto 3 alcuni passaggi del procedimento relativo all'ipotesi di accordo, ricostruisce al punto 4 in via generale e particolare il quadro normativo relativo alla nuova Convenzione farmaceutica ed affronta al punto 5 l'evoluzione della disciplina legislativa in linea generale concernente i servizi farmaceutici in Italia.

Al punto 6 la Corte dei Conti effettua una comparazione tra la precedente Convenzione e la nuova, sottolineando che quest'ultima recepisce tutte le innovazioni legislative intervenute medio tempore e che negli anni hanno trasformato il ruolo delle farmacie, comportando di conseguenza una “rinnovata prospettiva del procedimento di negoziazione” alla luce dell'art. 8 lett. c bis) del d. lgs. n. 502/1992, secondo cui l'Accordo collettivo nazionale deve fissare i principi ed i criteri per la nuova remunerazione, mentre gli accordi collettivi regionali devono stabilire i requisiti di idoneità dei locali in cui sono erogate le prestazioni.

Al riguardo la Corte richiama il d. lgs. n. 153/2009 con cui sono stati attribuiti nuovi compiti e funzioni assistenziali alle farmacie, tra cui l'erogazione dei servizi di primo e secondo livello ex art. 1 comma 2 lettere c), d) ed e), il che determina la circostanza che per la prima volta un Accordo collettivo nazionale relativo alle farmacie regola la prestazione di servizi nell'ambito del SSN.

Il punto 7 si riferisce all'Atto di indirizzo, sottoscritto il 18 febbraio 2015 e corredato da due successivi documenti integrativi, del 2017 e del 2024, quando il Comitato di Settore del comparto regioni Sanità ha emanato il “documento integrativo dell'Atto di indirizzo per il rinnovo della Convenzione nazionale con le farmacie pubbliche e private”, che demanda all'Accordo Collettivo Nazionale il recepimento del ruolo assunto dalle farmacie nel frattempo e, quindi, del fatto che esse sono diventate “il primo punto di contatto del cittadino con il SSN”.

Al riguardo, secondo la Corte dei Conti, la nuova Convenzione deve garantire “l’uniformità dei rapporti convenzionali tra le farmacie ed il Servizio Sanitario Nazionale con particolare riferimento alla gestione e controllo delle ricette, al monitoraggio della spesa e delle prescrizioni farmaceutiche, ai servizi nell’ambito della cosiddetta “farmacia dei servizi”, all’eticità del mercato, agli organismi di garanzia e di controllo, alle sanzioni da applicare, alla normativa legata alla concedibilità dei farmaci, ai livelli essenziali di assistenza, alle disposizioni in tema di tutela della privacy, alle disposizioni in materia di farmacovigilanza. In particolare, elementi peculiari di cui si dovrà tenere conto sono: la definizione dei casi di non accettabilità delle prescrizioni farmaceutiche cartacee anche in vista del totale subentro della ricetta dematerializzata; l’eventuale eliminazione del versamento del contributo ENPAF che le aziende USL devono, a titolo di contributo a favore dei titolari di farmacie private, nella misura dello 0,15 % della spesa sostenuta nell’anno 1986 dal SSN, per l’erogazione delle prestazioni farmaceutiche in regime convenzionale; la rideterminazione dei tetti di spesa in ambito farmaceutico e introduzione dei nuovi criteri di remunerazione delle farmacie convenzionate in base alle determinazioni adottate dall’Agenzia del farmaco (AIFA) ai sensi dell’art. 1, comma 224 della legge 30 dicembre 2023, n.213 (legge di bilancio 2024), anche in raccordo a quanto previsto al comma 223 e ai commi 225 e 231 del medesimo articolo 1; la definizione dei criteri volti alla determinazione della indennità di residenza in favore dei titolari della farmacie rurali, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica”.

Nel punto 8, intitolato “Aspetti normativi”, la Corte passa in rassegna gli elementi di differenziazione tra la vecchia e la nuova Convenzione, facendo espresso riferimento a:

a) l'art. 3 (“Rappresentanza e rappresentatività), che prevede l'affidamento della rappresentanza negoziale, per quanto riguarda il rinnovo degli Accordi Collettivi nazionali, alla SISAC, recependo quanto stabilito per tutto il personale convenzionato a partire dalla legge 289/2002;

b) l'art. 5, con cui si procede alla modifica della Commissione farmaceutica aziendale, alle condizioni per l'attribuzione del ruolo del Presidente, al procedimento di nomina;

c) l'art. 7 (“Dotazione minima del personale laureato”), con cui viene recepito l'art. 11 comma 16 del d.l. n. 1/2012, così come convertito dalla l. n. 27/2012, prevedendo la presenza di personale laureato e abilitato all’esercizio della professione ed iscritto all’albo professionale per le prestazioni SSN nella misura di un farmacista laureato ogni 500.000 euro di fatturato SSN (calcolato in base a quanto disposto dall’art. 1, comma 551 della L. 30 dicembre 2018 n. 145) e con l’obbligo di un ulteriore farmacista con il superamento di almeno il 25% del suddetto fatturato;

d) l'art. 11, nella parte in cui declina in formato elettronico la “distinta contabile riepilogativa” (eDCR);

e) l'art. 12, che disciplina le procedure riferite alla gestione della ricetta medica cartacea, oramai prevista in casi davvero residuali;

f) l'art. 13, relativo all'istituto dell'acconto con cui si procede all'erogazione, sotto forma di anticipazione, di quanto dovuto alla farmacia, corrisposto in corso d’anno sulla base dei corrispettivi dovuti dal SSN nell’anno precedente; al riguardo le percentuali sono pari al 60 per cento di un dodicesimo dei corrispettivi dovuti al SSN a fronte delle ricette spedite nell’anno precedente per le farmacie rurali sussidiate, mentre è pari al 40 per cento della medesima base di calcolo per tutte le altre farmacie. Al proposito la Corte dei Conti certifica che, secondo quanto riportato nella relazione tecnica, questa modifica non comporta alcun onere aggiuntivo rispetto all'attuale situazione ed anzi determinerà una riduzione delle risorse annualmente anticipate.

Nel precedente Accordo Collettivo Nazionale l'acconto era pari al 50 per cento di un dodicesimo dei corrispettivi dovuti dal SSN l’anno precedente e, nonostante il primo atto di indirizzo del nuovo Accordo chiedeva alle parti di eliminare tale istituto, nel corso delle trattative lo si è mantenuto, declinandolo più favorevolmente per le farmacie sussidiate e riducendolo per quelle non sussidiate.

Il punto 9 è certamente quello più rilevante della delibera, perché è intitolato “Aspetti economici dell'ACN”.

La delibera delle Sezioni Riunite segnala che sono state introdotte modifiche importanti alla distribuzione, da parte delle farmacie, dei medicinali acquistati dalle ASL sulla base di condizioni definite da accordi regionali (cd. distribuzione per conto), anche se poi sul punto le sue considerazioni non paiono perfettamente in linea con il contenuto dell'art. 15.

Successivamente le Sezioni Riunite affermano che “I criteri di determinazione della remunerazione esulano dalla contrattazione collettiva nazionale, mentre gli accordi di livello regionale possono disciplinare le modalità di presentazione delle ricette e i tempi dei pagamenti dei corrispettivi nonché la individuazione di modalità differenziate di erogazione delle prestazioni finalizzate al miglioramento dell’assistenza farmaceutica (attualmente, dal 1° marzo 2024 è in vigore un nuovo modello di remunerazione delle farmacie sui medicinali erogati in regime di convenzione con il SSN, stabilito dalla LB 2024 - art. 1, commi 223-231; in base ad esso viene abbandonato il principio della remunerazione in misura percentuale sul prezzo del farmaco per approdare alla soluzione prevalente nei Paesi dell’Unione europea, basata su un sistema misto di quote - fisse e variabili - che valorizza l’atto professionale della dispensazione dei medicinali)” (punto 9.b della delibera).

Per quanto concerne i nuovi parametri indicatori “di disagio” per corrispondere l'indennità di residenza ai titolari delle farmacie rurali, indicati nell'art. 17 dell'Intesa, la Corte dei Conti certifica che in sede di riunione degli esperti, tenutasi il 28 gennaio 2025, il rappresentante del SISAC ha affermato che tali nuovi criteri non generano ulteriori oneri giacché le risorse sono le medesime ma cambia soltanto il modo di ripartirle. Su tale punto la delibera della Corte segnala che non risultano forniti elementi concreti di riscontro e che l'indennità di residenza viene stabilita da leggi regionali che presentano valori non omogenei sul territorio nazionale, sicché, secondo la Corte, occorre monitorare l'assenza di effetti finanziari della norma, in modo da procedere ad azioni correttive qualora tali effetti si verificassero.

Tra le principali novità dell'Intesa su cui la Corte appunta la propria attenzione vi è il Capo III, relativo alla regolamentazione dei nuovi servizi delle farmacie.

Dopo aver richiamato l'art. 8 lett. c bis) del d. lgs. n. 502/1992, secondo cui l'Accordo Collettivo Nazionale deve fissare i principi ed i criteri per la remunerazione dei nuovi servizi, la Corte segnala che l'ACN deve anche fissare “il relativo tetto di spesa, a livello nazionale, entro il limite dell'accertata diminuzione degli oneri derivante, per il medesimo Servizio sanitario nazionale, per le regioni e per gli enti locali, dallo svolgimento delle suddette attività da parte delle farmacie, e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”. Poiché la SISAC nella relazione tecnica allegata all'ipotesi di Convenzione avrebbe sostenuto che la certificazione della diminuzione degli oneri non è mai stata resa, la Corte segnala che “l'ACN non ha potuto ottenere una quantificazione delle risorse necessarie a definire una retribuzione specifica per tali servizi” e, a fronte di tale situazione, ripercorre la disciplina normativa in materia di remunerazione dei nuovi servizi, indicando altresì che nel luglio 2019 sono state emanate le linee guida secondo cui con la sperimentazione si sarebbero raccolti gli elementi necessari per determinare i costi dei nuovi servizi nelle farmacie proprio per i contenuti della nuova Convenzione.

Al punto 9.f) dell'allegato alla propria delibera la Corte affronta la problematica della remunerazione dei nuovi servizi, richiamando il documento integrativo all'Atto di indirizzo del 27 maggio 2024, secondo cui

a) il nuovo Accordo Collettivo Nazionale avrebbe dovuto definire i principi ed i criteri per la remunerazione dei nuovi servizi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica

b) il compito di accertamento spetta ai Tavoli di cui agli artt. 9 (Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei LEA) e 12 (Tavolo di verifica degli adempimenti) dell'Intesa Stato Regioni rep. n. 2271 del 23 marzo 2005.

In relazione ai nuovi servizi, la Corte rileva che, la scelta in sede negoziale è stata quella di non fissare il tetto di spesa nazionale, “facendo perno direttamente sull'accertamento dei singoli limiti di spesa a livello decentrato, quantificabili con gli Accordi integrativi regionali” di cui agli artt. 19 comma 6, 20 comma 4 e 21 comma 9 della Convenzione, sicchè nel limite di spesa stabilito dall'accordo decentrato saranno da individuarsi il costo della singola prestazione ed il numero di quelle complessivamente erogabili. L'Accordo si limita pertanto alla regolamentazione dei nuovi servizi, rimettendo “alle singole Regioni la certificazione del risparmio che esse generano”.

Poiché la Corte dei Conti rileva che il rappresentante del MEF ha indicato in sede di istruttoria che non è del tutto chiaro il meccanismo che garantisce l'invarianza finanziaria per il SSN delle norme del Capo III (relativo alla farmacia dei servizi), la delibera assegna un ruolo centrale di responsabilità alla verifica dei suddetti Tavoli tecnici, che dovranno evitare che la certificazione del tetto regionale possa condurre a disparità territoriali, con limiti aziendali diversi da Regione a Regione.

La delibera della Corte si conclude, allora, con un parere positivo sull'Accordo, richiedendo tuttavia la responsabilizzazione da parte delle Regioni e dei Tavoli tecnici.