La Corte di Giustizia condanna l'Ungheria per essere venuta meno agli obblighi del diritto UE a causa alla posizione assunta riguardo alla classificazione della cannabis
La vicenda oggetto della pronuncia della Corte di Giustizia, proprio perché originata da una raccomandazione dell'OMS relativa alla classificazione della cannabis, consente alcune riflessioni al riguardo, tenuto conto dell'attualità del tema
Massima
Inadempimento di uno Stato – Articolo 258 TFUE – Ricevibilità – Decisione (UE) 2021/3 – Posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, in occasione della riconvocazione della sessantatreesima sessione della Commissione sugli stupefacenti, creata dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, per quanto riguarda l’iscrizione della cannabis e delle sostanze correlate nelle tabelle allegate alla Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, modificata dal Protocollo del 1972, ed alla Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 – Presa di posizione e voto di uno Stato membro contrari a tale posizione dell’Unione – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione – Effetti del comportamento contestato alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato – Effetti continuativi sull’unità e sulla coerenza dell’azione internazionale dell’Unione – Articolo 3, paragrafo 2, TFUE – Competenza esterna esclusiva – Incidenza su norme comuni o modifica della loro portata – Eccezione di illegittimità sollevata a difesa – Irricevibilità
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
La sentenza della Corte di Giustizia del 27 gennaio 2026 (in causa C-271/23) fornisce utili coordinate interpretative, collocandosi all’intersezione tra diritto internazionale degli stupefacenti, diritto dell’Unione europea e disciplina delle relazioni esterne dell’Unione giacchè riguarda, in particolare, la portata e gli effetti delle raccomandazioni formulate dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) in materia di classificazione della cannabis, nonché l’obbligo degli Stati membri di conformarsi alla posizione comune dell’Unione negli organismi internazionali competenti.
La condanna finale dell'Ungheria, che non ha seguito la posizione dell'Unione in occasione della riconvocazione della sessantatreesima sessione della Commissione sugli stupefacenti del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, relativa alla modifica dell’iscrizione della cannabis e delle sostanze correlate negli elenchi convenzionali, offre allora l'occasione per fare il punto sull'evoluzione normativa in materia di valutazione della pericolosità della cannabis nel sistema internazionale ed unionale.
Com'è noto il sistema internazionale di controllo delle droghe si fonda principalmente sulla Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, come modificata dal Protocollo del 1972, e sulla Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971. Entrambe le convenzioni contengono tabelle (I–IV) che classificano le sostanze in base al grado di pericolosità, al rischio di abuso e all’eventuale valore terapeutico.
In tale contesto l’OMS svolge un ruolo centrale poiché, tramite il Comitato di esperti sulla farmacodipendenza, procede alla valutzione scientifica e medica delle sostanze e formula raccomandazioni alla Commissione sugli stupefacenti delle Nazioni Unite, cui spetta il potere decisionale finale in ordine alla modifica delle tabelle.
Il 24 gennaio 2019 l’OMS ha adottato sei raccomandazioni (5.1–5.6) concernenti la cannabis e le sostanze correlate, fondate su un riesame scientifico aggiornato e volte, da un lato ad adeguare il livello di controllo internazionale allo stato delle conoscenze scientifiche e, dall’altro lato, a rimuovere ostacoli normativi alla ricerca e all’uso medico della cannabis.
Nel giudizio davanti alla Corte di Giustizia che ci riguarda hanno rilievo, tra le sei raccomandazioni, due, e cioè:
- la Raccomandazione 5.1, che propone la rimozione della cannabis e della resina di cannabis dalla tabella IV della Convenzione del 1961, riservata alle sostanze considerate particolarmente pericolose e prive di valore terapeutico;
- la Raccomandazione 5.4, che propone l’eliminazione del riferimento a “estratti e tinture” di cannabis dalla tabella I della medesima Convenzione.
Occorre sottolineare che la tabella IV rappresenta il livello massimo di controllo internazionale e include sostanze come l’eroina. L’inclusione della cannabis in tale tabella rifletteva una valutazione storica della sua pericolosità e dell’assenza di benefici medici. La proposta di rimozione dalla tabella IV, pur mantenendo la cannabis nella tabella I, produce tuttavia effetti rilevanti poiché segnala un mutamento nella percezione internazionale della cannabis (ridimensionando la valutazione del rischio assoluto), consente agli Stati una maggiore flessibilità regolatoria e può incidere sull’interpretazione delle norme nazionali, particolarmente in ambito penale e sanitario.
La raccomandazione 5.1 dell’OMS è stata successivamente adottata, mentre le raccomandazioni dell’OMS da 5.2 a 5.6 sono state respinte. L’Unione europea, pur non essendo parte delle convenzioni ONU sugli stupefacenti, ha progressivamente allineato il proprio diritto derivato al sistema internazionale di controllo delle droghe. In particolare, la decisione quadro 2004/757/GAI definisce la nozione di “stupefacenti” mediante rinvio diretto alle convenzioni ONU: ne discende che le modifiche delle tabelle internazionali sono idonee ad incidere direttamente sul contenuto e sull’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
La Corte di Giustizia ha pertanto stabilito che la materia rientra nella competenza esterna esclusiva dell’Unione, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, in quanto le modifiche delle tabelle ONU sono idonee a incidere sul senso e sulla portata di norme comuni dell’Unione già adottate. Ne deriva il rafforzamento del principio secondo cui, quando il diritto dell’Unione rinvia dinamicamente a norme internazionali, ogni loro modifica ricade nella sfera di competenza esclusiva dell’Unione.
Ciò nonostante l’Ungheria ha votato contro le raccomandazioni 5.1 e 5.4 dissociandosi dalla posizione assunta al riguardo dalla Ue e dichiarando, in seno alla Commissione sugli stupefacenti, che l’adozione delle raccomandazioni dell’OMS avrebbe comportato un aumentato dell’uso di cannabis ed un’ingerenza ingiustificata nelle politiche nazionali.
Secondo quanto indicato dal punto 34 della sentenza “L’intenzione dell’Ungheria, opponendosi a tale raccomandazione, era quella di mantenere invariato il livello di controllo internazionale per gli estratti di cannabis e le soluzioni non contenenti THC. Secondo tale Stato membro, l’OMS e i suoi organismi partner non avevano fornito prove scientifiche concludenti che la cannabis fosse meno nociva per la salute di quanto si presumeva in passato. Tali estratti e soluzioni che non contengono THC potrebbero contenere altre sostanze aventi effetti psicotropi o essere utilizzati come precursori. Infine, le raccomandazioni dell’OMS non promuoverebbero l’uso medico della cannabis. Il loro obiettivo sarebbe piuttosto la ricerca relativa a tale uso, ma tali raccomandazioni non sarebbero idonee a raggiungere tale obiettivo”.
Da tale dissociazione manifesta è scaturita la decisione, da parte della Commissione europea, di proporre un ricorso diretto volto a far constatare l'inadempimento dell'Ungheria agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione in quanto con il comportamento assunto aveva:
- disatteso la posizione comune stabilita dalla decisione 2021/3,
- violato la competenza esterna esclusiva dell’Unione, così come definita all’articolo 3 paragrafo 2 TFUE,
- violato il principio di leale cooperazione enunciato all’articolo 4 paragrafo 3 TUE.
Nella sentenza di condanna la Corte ha ribadito che gli Stati membri sono vincolati a difendere la posizione comune dell’Unione negli organismi internazionali e che gli eventuali dissensi politici devono essere espressi nelle sedi decisionali interne all’Unione, non unilateralmente sul piano internazionale, in quanto il rispetto della posizione comune è funzionale all’unità, alla credibilità e all’efficacia dell’azione esterna dell’Unione.
Il voto contrario espresso singolarmente dall’Ungheria è stato, quindi, qualificato come violazione del principio di leale cooperazione, giacché idoneo a compromettere la coerenza e l'efficacia della rappresentanza internazionale dell’Unione.
La decisione della Corte chiarisce altresì che le raccomandazioni dell’OMS sulla cannabis, pur non avendo natura vincolante in sè, non si esauriscono in un ruolo meramente tecnico o consultivo, poiché producono effetti giuridici rilevanti attraverso il meccanismo delle convenzioni internazionali ed il rinvio operato dal diritto dell’Unione. Esse contribuiscono a ridefinire la classificazione della cannabis, incidendo sul regime dei controlli e delle sanzioni, e rafforzano il principio di unità dell’azione esterna dell’Unione. In tale contesto, la sentenza ribadisce che la tutela della coerenza e dell’efficacia dell’azione internazionale dell’Unione prevale sulle valutazioni unilaterali degli Stati membri, anche in settori sensibili come la politica delle droghe.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Corte di Giustizia/sentenza del 27 gennaio 2026
La Corte di Giustizia condanna l'Ungheria per essere venuta meno agli obblighi del diritto UE a causa alla posizione assunta riguardo alla classificazione della cannabis
La vicenda oggetto della pronuncia della Corte di Giustizia, proprio perché originata da una raccomandazione dell'OMS relativa alla classificazione della cannabis, consente alcune riflessioni al riguardo, tenuto conto dell'attualità del tema
Massima
Inadempimento di uno Stato – Articolo 258 TFUE – Ricevibilità – Decisione (UE) 2021/3 – Posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, in occasione della riconvocazione della sessantatreesima sessione della Commissione sugli stupefacenti, creata dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, per quanto riguarda l’iscrizione della cannabis e delle sostanze correlate nelle tabelle allegate alla Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, modificata dal Protocollo del 1972, ed alla Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 – Presa di posizione e voto di uno Stato membro contrari a tale posizione dell’Unione – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione – Effetti del comportamento contestato alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato – Effetti continuativi sull’unità e sulla coerenza dell’azione internazionale dell’Unione – Articolo 3, paragrafo 2, TFUE – Competenza esterna esclusiva – Incidenza su norme comuni o modifica della loro portata – Eccezione di illegittimità sollevata a difesa – Irricevibilità
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
La sentenza della Corte di Giustizia del 27 gennaio 2026 (in causa C-271/23) fornisce utili coordinate interpretative, collocandosi all’intersezione tra diritto internazionale degli stupefacenti, diritto dell’Unione europea e disciplina delle relazioni esterne dell’Unione giacchè riguarda, in particolare, la portata e gli effetti delle raccomandazioni formulate dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) in materia di classificazione della cannabis, nonché l’obbligo degli Stati membri di conformarsi alla posizione comune dell’Unione negli organismi internazionali competenti.
La condanna finale dell'Ungheria, che non ha seguito la posizione dell'Unione in occasione della riconvocazione della sessantatreesima sessione della Commissione sugli stupefacenti del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, relativa alla modifica dell’iscrizione della cannabis e delle sostanze correlate negli elenchi convenzionali, offre allora l'occasione per fare il punto sull'evoluzione normativa in materia di valutazione della pericolosità della cannabis nel sistema internazionale ed unionale.
Com'è noto il sistema internazionale di controllo delle droghe si fonda principalmente sulla Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, come modificata dal Protocollo del 1972, e sulla Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971. Entrambe le convenzioni contengono tabelle (I–IV) che classificano le sostanze in base al grado di pericolosità, al rischio di abuso e all’eventuale valore terapeutico.
In tale contesto l’OMS svolge un ruolo centrale poiché, tramite il Comitato di esperti sulla farmacodipendenza, procede alla valutzione scientifica e medica delle sostanze e formula raccomandazioni alla Commissione sugli stupefacenti delle Nazioni Unite, cui spetta il potere decisionale finale in ordine alla modifica delle tabelle.
Il 24 gennaio 2019 l’OMS ha adottato sei raccomandazioni (5.1–5.6) concernenti la cannabis e le sostanze correlate, fondate su un riesame scientifico aggiornato e volte, da un lato ad adeguare il livello di controllo internazionale allo stato delle conoscenze scientifiche e, dall’altro lato, a rimuovere ostacoli normativi alla ricerca e all’uso medico della cannabis.
Nel giudizio davanti alla Corte di Giustizia che ci riguarda hanno rilievo, tra le sei raccomandazioni, due, e cioè:
- la Raccomandazione 5.1, che propone la rimozione della cannabis e della resina di cannabis dalla tabella IV della Convenzione del 1961, riservata alle sostanze considerate particolarmente pericolose e prive di valore terapeutico;
- la Raccomandazione 5.4, che propone l’eliminazione del riferimento a “estratti e tinture” di cannabis dalla tabella I della medesima Convenzione.
Occorre sottolineare che la tabella IV rappresenta il livello massimo di controllo internazionale e include sostanze come l’eroina. L’inclusione della cannabis in tale tabella rifletteva una valutazione storica della sua pericolosità e dell’assenza di benefici medici. La proposta di rimozione dalla tabella IV, pur mantenendo la cannabis nella tabella I, produce tuttavia effetti rilevanti poiché segnala un mutamento nella percezione internazionale della cannabis (ridimensionando la valutazione del rischio assoluto), consente agli Stati una maggiore flessibilità regolatoria e può incidere sull’interpretazione delle norme nazionali, particolarmente in ambito penale e sanitario.
La raccomandazione 5.1 dell’OMS è stata successivamente adottata, mentre le raccomandazioni dell’OMS da 5.2 a 5.6 sono state respinte. L’Unione europea, pur non essendo parte delle convenzioni ONU sugli stupefacenti, ha progressivamente allineato il proprio diritto derivato al sistema internazionale di controllo delle droghe. In particolare, la decisione quadro 2004/757/GAI definisce la nozione di “stupefacenti” mediante rinvio diretto alle convenzioni ONU: ne discende che le modifiche delle tabelle internazionali sono idonee ad incidere direttamente sul contenuto e sull’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
La Corte di Giustizia ha pertanto stabilito che la materia rientra nella competenza esterna esclusiva dell’Unione, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, in quanto le modifiche delle tabelle ONU sono idonee a incidere sul senso e sulla portata di norme comuni dell’Unione già adottate. Ne deriva il rafforzamento del principio secondo cui, quando il diritto dell’Unione rinvia dinamicamente a norme internazionali, ogni loro modifica ricade nella sfera di competenza esclusiva dell’Unione.
Ciò nonostante l’Ungheria ha votato contro le raccomandazioni 5.1 e 5.4 dissociandosi dalla posizione assunta al riguardo dalla Ue e dichiarando, in seno alla Commissione sugli stupefacenti, che l’adozione delle raccomandazioni dell’OMS avrebbe comportato un aumentato dell’uso di cannabis ed un’ingerenza ingiustificata nelle politiche nazionali.
Secondo quanto indicato dal punto 34 della sentenza “L’intenzione dell’Ungheria, opponendosi a tale raccomandazione, era quella di mantenere invariato il livello di controllo internazionale per gli estratti di cannabis e le soluzioni non contenenti THC. Secondo tale Stato membro, l’OMS e i suoi organismi partner non avevano fornito prove scientifiche concludenti che la cannabis fosse meno nociva per la salute di quanto si presumeva in passato. Tali estratti e soluzioni che non contengono THC potrebbero contenere altre sostanze aventi effetti psicotropi o essere utilizzati come precursori. Infine, le raccomandazioni dell’OMS non promuoverebbero l’uso medico della cannabis. Il loro obiettivo sarebbe piuttosto la ricerca relativa a tale uso, ma tali raccomandazioni non sarebbero idonee a raggiungere tale obiettivo”.
Da tale dissociazione manifesta è scaturita la decisione, da parte della Commissione europea, di proporre un ricorso diretto volto a far constatare l'inadempimento dell'Ungheria agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione in quanto con il comportamento assunto aveva:
- disatteso la posizione comune stabilita dalla decisione 2021/3,
- violato la competenza esterna esclusiva dell’Unione, così come definita all’articolo 3 paragrafo 2 TFUE,
- violato il principio di leale cooperazione enunciato all’articolo 4 paragrafo 3 TUE.
Nella sentenza di condanna la Corte ha ribadito che gli Stati membri sono vincolati a difendere la posizione comune dell’Unione negli organismi internazionali e che gli eventuali dissensi politici devono essere espressi nelle sedi decisionali interne all’Unione, non unilateralmente sul piano internazionale, in quanto il rispetto della posizione comune è funzionale all’unità, alla credibilità e all’efficacia dell’azione esterna dell’Unione.
Il voto contrario espresso singolarmente dall’Ungheria è stato, quindi, qualificato come violazione del principio di leale cooperazione, giacché idoneo a compromettere la coerenza e l'efficacia della rappresentanza internazionale dell’Unione.
La decisione della Corte chiarisce altresì che le raccomandazioni dell’OMS sulla cannabis, pur non avendo natura vincolante in sè, non si esauriscono in un ruolo meramente tecnico o consultivo, poiché producono effetti giuridici rilevanti attraverso il meccanismo delle convenzioni internazionali ed il rinvio operato dal diritto dell’Unione. Esse contribuiscono a ridefinire la classificazione della cannabis, incidendo sul regime dei controlli e delle sanzioni, e rafforzano il principio di unità dell’azione esterna dell’Unione. In tale contesto, la sentenza ribadisce che la tutela della coerenza e dell’efficacia dell’azione internazionale dell’Unione prevale sulle valutazioni unilaterali degli Stati membri, anche in settori sensibili come la politica delle droghe.
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