La mancata impugnativa dell'autorizzazione all'apertura della farmacia comporta l'improcedibilità del ricorso già proposto contro la perimetrazione della pianta organica

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La sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa è un monito per tutti coloro che impugnano le perimetrazioni effettuate da una pianta organica farmaceutica: se si vuole che il ricorso per l'annullamento della pianta organica rimanga procedibile, occorre impugnare nei termini di legge tutti gli atti che conseguono a quella pianta organica impugnata come, ad esempio (nel caso all'esame), l'autorizzazione all'apertura della farmacia nella zona di cui si contesta la perimetrazione.

Nella vicenda, decisa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa, il titolare dell'unica farmacia operativa in un Comune di poco meno di ottomila abitanti impugna con ricorso al TAR la nuova pianta organica con la quale viene modificata la perimetrazione della seconda sede posta a concorso straordinario (ed assegnata), tagliando a metà in maniera perpendicolare il territorio comunale (con divisione del suo centro), invece prima definito in maniera tale che alla seconda sede spettasse esclusivamente la più esterna fascia costiera.

Qualche settimana dopo l'udienza di merito tenutasi dinanzi al TAR, prima che venga pubblicata la sentenza, il Comune rilascia l'autorizzazione all'apertura della farmacia nella nuova zona riperimetrata e la seconda farmacia apre i battenti.

Successivamente viene pubblicata la sentenza del TAR, che respinge il ricorso.

Ovviamente la sentenza del Giudice di prime cure non fa riferimento all'apertura della seconda sede, visto che questa è avvenuta dopo che si era già celebrata l'udienza di merito.

Il farmacista soccombente in primo grado appella dinanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa la sentenza, ma non impugna l'autorizzazione all'apertura, sicché il Giudice di appello, in fase di decisione, si trova a dover esaminare l'eccezione di inammissibilità dell'appello, sollevata dagli appellati, per mancata impugnativa dell'autorizzazione all'apertura della seconda farmacia.

L'eccezione viene accolta ed il ricorso è giudicato inammissibile.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa rileva che risulta per tabulas che l'autorizzazione all'apertura è stata rilasciata nel novembre 2023 e che l'apertura è effettivamente intervenuta il 4 dicembre 2023.

Poiché non vi è stata impugnativa e, peraltro, l'atto di appello contro la sentenza risulta notificato oltre i sessanta giorni dall'avvenuta apertura, ne discende l'inammissibilità del ricorso in appello.

La sentenza indica che nel caso di specie, facendo applicazione dei principi della giurisprudenza amministrativa relativi all'impugnazione, da parte dei terzi, dei provvedimenti abilitativi di attività edilizia (secondo cui, quando si intende contestare l’an della edificazione, il termine decadenziale di impugnazione decorre dall’avvio dei lavori edilizi), deve ritenersi che con l’apertura della nuova farmacia il farmacista ricorrente abbia avuto la piena piena conoscenza ex art. 41 comma 2 c.p.a. dell’esistenza del provvedimento di autorizzazione che, in quanto lesivo per i propri interessi, andava impugnato.

In mancanza di impugnativa dell'autorizzazione all'apertura, secondo il Collegio l’appello va dichiarato inammissibile.

La tesi del farmacista appellante, secondo cui non era necessaria l'impugnativa dell'autorizzazione in quanto atto meramente esecutivo della pianificazione adottata dal Comune, non viene infatti accolta. Al proposito la sentenza invece, richiamando una precedente pronuncia del 2013 del Consiglio di Stato, stabilisce che “se in pendenza del giudizio avente ad oggetto la pianta organica delle farmacie di un comune, venga adottato il provvedimento di autorizzazione all’apertura di una nuova farmacia”, in mancanza di impugnativa dell'autorizzazione “la prima impugnazione diviene improcedibile in quanto non è sostenibile che un eventuale accoglimento possa determinare il venir meno degli atti sopravvenuti non impugnati”.

Tra i due atti, allora, (l’uno di perimetrazione delle sedi farmaceutiche mediante pianta organica, l'altro di autorizzazione dell’apertura di una farmacia all'interno della nuova zona riperimetrata), non può ravvisarsi quel rapporto di stretta consequenzialità che determina l'automatico effetto caducante, e ciò anche in ragione del fatto che trattasi di distinti provvedimenti adottati all’esito di distinti procedimenti amministrativi, rientranti peraltro nelle competenze di distinte Amministrazioni.

Non essendovi dunque tra i due atti un rapporto di stretta consequenzialità, nel senso di rapporto immediato, diretto e necessario, secondo la sentenza la mancata impugnativa dell'atto successivo determina l'improcedibilità del ricorso contro il solo atto precedente (in questo caso l'inammissibilità dell'appello contro la sentenza relativa al solo atto precedente).

In merito all'onere di impugnativa degli atti successivi alla pianta organica, ai fini della procedibilità del ricorso avverso quest'ultima, vedasi anche in questa rivista, di recente, la sentenza del TAR Brescia del 7 aprile 2025 e, leggermente più risalenti, il parere del Consiglio di Stato del 17 agosto 2023 e la sentenza del TAR Reggio Calabria del 5 gennaio 2023 (secondo cui la mancata impugnazione della pianta organica successiva, identica a quella già impugnata, determina l'improcedibilità del ricorso già proposto).

Rispetto a queste sentenze citate, la novità della pronuncia del Consiglio di Giustizia Amministrativa risiede nell'individuazione anche dell'autorizzazione all'apertura della farmacia come atto successivo da impugnarsi a pena di improcedibilità.