La specificità funzionale della “farmacia dei servizi” esclude sia la sua comparabilità con altre strutture accreditate, sia il conflitto di interessi tra il farmacista e altre professioni sanitarie

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa si pronuncia sulla disciplina amministrativa della Regione Sicilia antecedente alla l. n. 182/2025, per ciò che concerne il novero delle prestazioni dei servizi da poter erogare nei locali esterni distaccati dalla farmacia.

Nel ribadire quanto già indicato dal TAR Palermo nelle sentenze del 22 aprile 2025 (vedi in questa rivista), secondo cui non è possibile consentire con atto amministrativo regionale prestazioni di servizi, nei locali esterni separati, diversi da quelli che la legge prevede (ma, come detto, la successiva l. n. 182/2025 ha risolto la problematica), il parere del C.G.A. assume rilievo nella parte in cui affronta l’evoluzione della cosiddetta “farmacia dei servizi”.

In via preliminare, il parere riconosce la legittimazione ad agire delle strutture sanitarie ricorrenti, valorizzando l’interesse degli operatori già presenti sul mercato a contestare atti suscettibili di incidere sulle condizioni di accesso e di esercizio delle attività sanitarie nel medesimo ambito territoriale. Il Collegio richiama, a tal fine, l’orientamento giurisprudenziale che riconosce rilievo non soltanto alla tutela della salute, ma anche alla salvaguardia della concorrenza e al rispetto dei criteri di programmazione dell’offerta sanitaria. La legittimazione viene pertanto ricondotta alla prospettata incidenza delle linee di indirizzo sulle condizioni di svolgimento delle attività economiche e professionali delle strutture ricorrenti, senza che ciò implichi, di per sé, il riconoscimento della fondatezza delle censure formulate.

Un ulteriore profilo preliminare concerne la natura dell’atto impugnato. Il parere distingue la tradizionale funzione interpretativa delle circolari amministrative dalla concreta portata precettiva assunta, nel caso di specie, dalle linee di indirizzo regionali. Queste ultime, nella parte relativa all’utilizzo di locali esterni alla farmacia, prevedevano specifiche modalità operative e prescrizioni rivolte ai titolari degli esercizi, risultando pertanto suscettibili di incidere direttamente sulla loro attività. La qualificazione dell’atto viene così ricondotta al contenuto sostanziale delle disposizioni impartite e ai loro effetti, piuttosto che alla denominazione formale di circolare o linea guida. Tale distinzione assume rilievo ai fini dell’individuazione della concreta lesività dell’atto e della sua conseguente impugnabilità.

Un punto controverso della vicenda riguarda la possibilità per l’Amministrazione regionale di introdurre, mediante indicazioni amministrative, modalità di erogazione dei servizi farmaceutici non espressamente contemplate dalla legislazione statale vigente al momento dell’adozione dell’atto.

La ricostruzione normativa muove dal d.lgs. 3 ottobre 2009, n. 153, che ha individuato i nuovi compiti e le funzioni assistenziali delle farmacie nell’ambito del SSN, ed esamina i successivi decreti ministeriali, gli accordi in Conferenza Stato-Regioni e la sperimentazione avviata per la remunerazione dei nuovi servizi. In questo quadro, il parere distingue l’ampliamento delle funzioni assistenziali affidate alle farmacie dalla possibilità di modificare le condizioni e i luoghi nei quali tali funzioni possono essere esercitate.

La distinzione è determinante con riferimento all’impiego di locali esterni e distaccati dalla sede farmaceutica. Come ricostruito nel parere, l’art. 1 del d.lgs. n. 153 del 2009, nella formulazione vigente all’epoca dell’adozione delle linee di indirizzo contestate, non contemplava, in via generale, la possibilità di erogare le prestazioni aggiuntive in ambienti esterni e completamente separati dalla farmacia. Una specifica previsione riguardava invece determinate attività, tra cui la somministrazione di vaccini e l’effettuazione di test diagnostici individuati dalla legge, alle condizioni da essa stabilite.

In assenza di una disposizione legislativa che consentisse di estendere tale possibilità alla generalità dei servizi considerati, l’Amministrazione regionale non poteva ricavare dalla disciplina della sperimentazione un autonomo potere di introdurre nuove modalità di erogazione. Né risultava sufficiente il richiamo al disegno di legge sulle semplificazioni del 2024, il cui contenuto non costituiva, al momento dell’adozione dell’atto, una norma vigente. La previsione amministrativa si risolveva, pertanto, nell’anticipazione di una soluzione normativa non ancora entrata nell’ordinamento.

Il profilo investe direttamente il principio di legalità e i limiti dell’azione amministrativa: la finalità di potenziare la prossimità dei servizi sanitari e di agevolarne l’accesso non consente, di per sé, di introdurre modalità organizzative prive di un adeguato fondamento legislativo. La questione assume particolare rilievo in un settore nel quale la disciplina statale definisce le prestazioni erogabili e le relative condizioni, anche in relazione alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni e alla necessità di assicurare criteri uniformi sul territorio nazionale.

La vicenda processuale presenta, tuttavia, un elemento decisivo. Il parere dà atto che le sentenze del TAR Sicilia, sede di Palermo, nn. 881 e 882 del 2025, non appellate, avevano già annullato le linee di indirizzo nella parte relativa all’erogazione dei servizi in locali esterni alla farmacia. Il Collegio ne trae la conseguenza dell’improcedibilità del ricorso limitatamente a tale profilo, in ragione del venir meno dell’utilità di una nuova pronuncia sulla medesima disposizione già caducata in sede giurisdizionale.

Occorre, dunque, distinguere l’accertamento dell’assenza di una base normativa per l’utilizzo generalizzato dei locali esterni dagli effetti processuali dell’annullamento già intervenuto. Il primo attiene alla legittimità sostanziale delle previsioni regionali; i secondi incidono sulla persistenza dell’interesse alla decisione del ricorso straordinario. La pronuncia ricostruisce entrambi i profili, rilevando altresì che l’Amministrazione aveva comunicato di aver informato le Aziende sanitarie dell’intervenuto annullamento.

Per quanto concerne le ulteriori censure, il parere ritiene che le linee di indirizzo, al di fuori della parte relativa ai locali esterni, si limitino a specificare le modalità operative di servizi già previsti dalle fonti normative e dagli atti attuativi della sperimentazione. Su tale presupposto, il Collegio dichiara inammissibili le contestazioni ulteriori, esaminandole comunque anche sotto il profilo della loro infondatezza.

In particolare, il parere affronta le doglianze concernenti la disparità di trattamento tra farmacie e strutture sanitarie autorizzate e accreditate, nonché la prospettata violazione dei principi di concorrenza e proporzionalità.

Nel proprio parere il CGA valorizza la specificità del regime giuridico delle farmacie, alle quali il legislatore ha progressivamente attribuito funzioni ulteriori rispetto alla dispensazione dei medicinali, configurandole come presidi territoriali integrati nella rete assistenziale.

La disciplina della farmacia dei servizi si inserisce, infatti, in un percorso normativo volto a favorire l’accessibilità delle prestazioni, la prevenzione, il monitoraggio dei pazienti e il raccordo tra assistenza territoriale e strutture sanitarie. In tale contesto si collocano, tra gli altri, i servizi di telemedicina, l’esecuzione di prestazioni analitiche di prima istanza, il monitoraggio di parametri clinici e le attività svolte in collegamento con centri di cardiologia accreditati.

Il parere considera tali funzioni riconducibili al quadro normativo che disciplina i nuovi servizi farmaceutici e sottolinea la diversità funzionale e organizzativa tra farmacie e strutture sanitarie private. La comparazione tra i rispettivi regimi autorizzatori e di accreditamento non può quindi prescindere dalle differenti funzioni attribuite ai due tipi di operatori e dalla specifica disciplina legislativa applicabile. Resta, in ogni caso, centrale la distinzione tra i servizi effettivamente consentiti dalla normativa e le modalità della loro erogazione: la qualificazione della farmacia come presidio sociosanitario polivalente non equivale, infatti, a un’autorizzazione generale a svolgere qualsiasi prestazione sanitaria o a erogarla in qualunque luogo.

Un ulteriore profilo riguarda il dedotto divieto di cumulo con altre professioni sanitarie e il rischio di conflitti di interesse. Sul punto, il parere richiama le disposizioni che consentono alle farmacie di avvalersi di professionisti sanitari, quali infermieri e fisioterapisti, e quelle che disciplinano l’esecuzione di specifiche prestazioni strumentali e diagnostiche. Viene inoltre evidenziato il ruolo del farmacista nelle attività di ricognizione della terapia farmacologica, da distinguere dalla riconciliazione farmacologica, che rimane un atto medico. L’organizzazione dei servizi è così ricondotta a un modello nel quale le competenze dei diversi professionisti concorrono all’assistenza territoriale senza sovrapporsi necessariamente sul piano delle rispettive attribuzioni.

La ricostruzione normativa si completa con il riferimento alla legge 2 dicembre 2025, n. 182, che ha modificato il d.lgs. n. 153 del 2009, introducendo ulteriori servizi e disciplinando espressamente alcune ipotesi di utilizzo di aree, locali o strutture esterne alla farmacia. Tale intervento sopravvenuto assume rilievo per comprendere l’evoluzione della disciplina, ma deve essere tenuto distinto dalla valutazione della legittimità delle linee di indirizzo adottate nel 2024 oggetto di impugnativa risolta dal parere in questione, da effettuare sulla base delle disposizioni allora vigenti. La sopravvenienza normativa non può, infatti, essere automaticamente utilizzata per attribuire retroattivamente una base legislativa a previsioni amministrative che ne erano originariamente prive.

Nel complesso, il parere delinea una chiara distinzione tra l’ampliamento progressivo delle funzioni assistenziali delle farmacie e i limiti entro i quali l’Amministrazione può intervenire sulle modalità di esercizio di tali funzioni. La sperimentazione della farmacia dei servizi e gli atti che ne regolano l’attuazione possono specificare le modalità operative delle prestazioni già contemplate dal quadro normativo, ma non possono sostituirsi alla legge nell’introdurre nuove facoltà organizzative, soprattutto quando queste incidano sulle condizioni di erogazione delle prestazioni sanitarie.

In conclusione, il ricorso viene dichiarato in parte improcedibile, con riferimento alla disciplina dei locali esterni già annullata dal TAR, e in parte inammissibile, quanto alle ulteriori censure, ritenute comunque infondate. La pronuncia del CGA offre così una ricostruzione dei rapporti tra sperimentazione amministrativa, disciplina statale dei servizi farmaceutici e competenze regionali, evidenziando come l’evoluzione del modello assistenziale territoriale debba svolgersi entro i limiti posti dalle fonti normative vigenti e nel rispetto delle condizioni da esse stabilite.

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