Le parafarmacie non possono essere esercitate nei box delle aree mercatali
Pur non essendo assoggettate alla più rigorosa disciplina di pianificazione territoriale prevista per le farmacie, le parafarmacie operano nel delicato settore della vendita dei medicinali e possono essere esercitate soltanto nelle strutture espressamente individuate dalla normativa vigente
Massima
Parafarmacia – esercizio in un box di area mercatale – istanza - diniego – tassatività dei luoghi stabiliti dalla legge – legittimità
L'area mercatale non rientra tra le strutture nelle quali l'art. 5 del d.l. n. 223/2006 consente l'esercizio dell'attività di parafarmacia. Il Consiglio di Stato opta per una lettura rigorosa della normativa vigente e respinge il ricorso con cui un titolare di parafarmacia aveva impugnato il diniego comunale al subentro della propria attività all'interno di un box dell'area mercatale Tuscolano III di Roma.
Secondo il ricorrente, che aveva proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, l'interpretazione seguita dal Comune doveva ritenersi eccessivamente restrittiva, non coerente con le finalità della normativa in materia di parafarmacie e in contrasto con il principio di proporzionalità; le disposizioni introdotte dal d.l. n. 1/2012, inoltre, avrebbero determinato l'abrogazione di quelle del citato art. 5, nella parte in cui pongono limiti all'esercizio dell'attività di parafarmacia.
Tali tesi non vengono condivise dal Consiglio di Stato, che sottolinea preliminarmente il rilievo che assume, anche sul piano pubblicistico, l'attività di vendita dei farmaci svolta dalle parafarmacie.
Pur non essendo queste assimilabili alle farmacie, in ragione della diversa ampiezza e profondità delle funzioni che caratterizzano queste ultime, le parafarmacie esercitano comunque un'attività che attiene alla vendita al pubblico di medicinali e che presenta, pertanto, una diretta connessione con la tutela del diritto alla salute e con l'interesse della collettività alla corretta disponibilità dei prodotti farmaceutici.
È proprio tale particolare natura dell'attività a spiegare la disciplina dettata dall'art. 5 del d.l. n. 223/2006, che non si limita a consentire l'ingresso di nuovi operatori nel mercato della vendita di determinati medicinali, ma ne definisce anche puntualmente le condizioni di esercizio. La disposizione individua, infatti, il perimetro delle strutture nelle quali l'attività può essere svolta (comma 1), prevede specifici obblighi di comunicazione agli organi competenti e stabilisce, al comma 2, precise modalità di esercizio, tra cui la presenza e l'assistenza diretta al cliente di farmacisti abilitati e iscritti al relativo ordine.
A tal riguardo, l'interpretazione delle norme concernenti i luoghi nei quali può essere esercitata l'attività deve essere effettuata in termini rigorosi, trattandosi di una disciplina che individua espressamente le strutture commerciali ammesse all'esercizio della parafarmacia. Il Consiglio di Stato richiama, inoltre, i provvedimenti emanati dal Ministero della salute – dalla circolare n. 3 del 3 ottobre 2006 ai decreti del 9 marzo 2012, del 19 ottobre 2012 e dell'8 novembre 2012 – che hanno fornito indicazioni in ordine ai requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi degli esercizi commerciali nei quali tale attività può essere svolta. Requisiti che, secondo il parere, non appaiono agevolmente riscontrabili nel caso di attività commerciali collocate in posteggi su aree pubbliche, sia che si trovino all'interno sia all'esterno di un'area mercatale, aperta o chiusa.
La questione, dunque, non viene risolta attraverso un'estensione analogica delle categorie di esercizi contemplate dalla legge, ma sulla base del dato letterale della disposizione e della particolare disciplina pubblicistica che caratterizza la vendita dei medicinali. Ne deriva che la possibilità di esercitare l'attività di parafarmacia non può essere ricondotta alla sola natura commerciale del luogo nel quale essa viene svolta, dovendo invece essere verificata la sua riconducibilità alle specifiche tipologie di strutture individuate dal legislatore.
Per ciò che riguarda la lamentata violazione del principio di proporzionalità e l'asserita abrogazione operata dal d.l. n. 1/2012, il parere afferma che il perimetro di collocazione stabilito dal citato art. 5 del d.l. n. 223/2006 è collegato alle esigenze di tutela del fondamentale diritto alla salute. Tale collegamento trova conferma nell'obbligo di presenza nelle parafarmacie di farmacisti abilitati, così come nell'insieme delle disposizioni volte a garantire condizioni adeguate per la conservazione, la gestione e la vendita dei medicinali. In questa prospettiva, le limitazioni stabilite dalla normativa in ordine alle strutture nelle quali può essere esercitata l'attività risultano funzionali al perseguimento di un interesse pubblico di rilievo costituzionale e non consentono di ritenere intervenuta un'abrogazione tacita dell'art. 5.
Il ragionamento si inserisce, più in generale, nel delicato rapporto tra liberalizzazione dell'attività economica e permanenza di discipline pubblicistiche giustificate da interessi di particolare rilievo. La normativa sulle parafarmacie ha infatti introdotto un significativo elemento di apertura del mercato, consentendo a nuovi operatori di commercializzare determinate categorie di medicinali, ma tale apertura non è stata configurata dal legislatore come priva di condizioni. La promozione della concorrenza deve pertanto essere coordinata con le esigenze proprie della materia sanitaria, secondo un bilanciamento nel quale la tutela della salute conserva un ruolo centrale.
In buona sostanza, il parere valorizza la funzione delle parafarmacie, distinguendola al tempo stesso da quella propria delle farmacie, e riconosce la legittimità di una disciplina specifica quanto alle condizioni del loro esercizio. La circostanza che le parafarmacie non siano assoggettate al sistema di pianificazione territoriale previsto per le farmacie non significa, infatti, che la loro collocazione sia rimessa a una libertà assoluta: il legislatore ha individuato direttamente le tipologie di strutture commerciali nelle quali l'attività può essere esercitata, anche in considerazione di esigenze connesse alla tutela della salute e alla sicurezza delle condizioni nelle quali i medicinali sono posti in vendita.
La pronuncia offre così una chiara distinzione tra i due piani: da un lato, quello della localizzazione delle farmacie, affidato alla programmazione territoriale e alle valutazioni dell'amministrazione; dall'altro, quello della collocazione delle parafarmacie, per il quale il legislatore ha scelto di individuare direttamente le strutture commerciali ammesse all'esercizio dell'attività. È proprio all'interno di questo secondo ambito che il Consiglio di Stato colloca la vicenda esaminata, confermando la necessità di attenersi alle categorie espressamente previste dall'art. 5 del d.l. n. 223/2006.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/parere del 10 agosto 2026
Le parafarmacie non possono essere esercitate nei box delle aree mercatali
Pur non essendo assoggettate alla più rigorosa disciplina di pianificazione territoriale prevista per le farmacie, le parafarmacie operano nel delicato settore della vendita dei medicinali e possono essere esercitate soltanto nelle strutture espressamente individuate dalla normativa vigente
Massima
Parafarmacia – esercizio in un box di area mercatale – istanza - diniego – tassatività dei luoghi stabiliti dalla legge – legittimità
L'area mercatale non rientra tra le strutture nelle quali l'art. 5 del d.l. n. 223/2006 consente l'esercizio dell'attività di parafarmacia. Il Consiglio di Stato opta per una lettura rigorosa della normativa vigente e respinge il ricorso con cui un titolare di parafarmacia aveva impugnato il diniego comunale al subentro della propria attività all'interno di un box dell'area mercatale Tuscolano III di Roma.
Secondo il ricorrente, che aveva proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, l'interpretazione seguita dal Comune doveva ritenersi eccessivamente restrittiva, non coerente con le finalità della normativa in materia di parafarmacie e in contrasto con il principio di proporzionalità; le disposizioni introdotte dal d.l. n. 1/2012, inoltre, avrebbero determinato l'abrogazione di quelle del citato art. 5, nella parte in cui pongono limiti all'esercizio dell'attività di parafarmacia.
Tali tesi non vengono condivise dal Consiglio di Stato, che sottolinea preliminarmente il rilievo che assume, anche sul piano pubblicistico, l'attività di vendita dei farmaci svolta dalle parafarmacie.
Pur non essendo queste assimilabili alle farmacie, in ragione della diversa ampiezza e profondità delle funzioni che caratterizzano queste ultime, le parafarmacie esercitano comunque un'attività che attiene alla vendita al pubblico di medicinali e che presenta, pertanto, una diretta connessione con la tutela del diritto alla salute e con l'interesse della collettività alla corretta disponibilità dei prodotti farmaceutici.
È proprio tale particolare natura dell'attività a spiegare la disciplina dettata dall'art. 5 del d.l. n. 223/2006, che non si limita a consentire l'ingresso di nuovi operatori nel mercato della vendita di determinati medicinali, ma ne definisce anche puntualmente le condizioni di esercizio. La disposizione individua, infatti, il perimetro delle strutture nelle quali l'attività può essere svolta (comma 1), prevede specifici obblighi di comunicazione agli organi competenti e stabilisce, al comma 2, precise modalità di esercizio, tra cui la presenza e l'assistenza diretta al cliente di farmacisti abilitati e iscritti al relativo ordine.
A tal riguardo, l'interpretazione delle norme concernenti i luoghi nei quali può essere esercitata l'attività deve essere effettuata in termini rigorosi, trattandosi di una disciplina che individua espressamente le strutture commerciali ammesse all'esercizio della parafarmacia. Il Consiglio di Stato richiama, inoltre, i provvedimenti emanati dal Ministero della salute – dalla circolare n. 3 del 3 ottobre 2006 ai decreti del 9 marzo 2012, del 19 ottobre 2012 e dell'8 novembre 2012 – che hanno fornito indicazioni in ordine ai requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi degli esercizi commerciali nei quali tale attività può essere svolta. Requisiti che, secondo il parere, non appaiono agevolmente riscontrabili nel caso di attività commerciali collocate in posteggi su aree pubbliche, sia che si trovino all'interno sia all'esterno di un'area mercatale, aperta o chiusa.
La questione, dunque, non viene risolta attraverso un'estensione analogica delle categorie di esercizi contemplate dalla legge, ma sulla base del dato letterale della disposizione e della particolare disciplina pubblicistica che caratterizza la vendita dei medicinali. Ne deriva che la possibilità di esercitare l'attività di parafarmacia non può essere ricondotta alla sola natura commerciale del luogo nel quale essa viene svolta, dovendo invece essere verificata la sua riconducibilità alle specifiche tipologie di strutture individuate dal legislatore.
Per ciò che riguarda la lamentata violazione del principio di proporzionalità e l'asserita abrogazione operata dal d.l. n. 1/2012, il parere afferma che il perimetro di collocazione stabilito dal citato art. 5 del d.l. n. 223/2006 è collegato alle esigenze di tutela del fondamentale diritto alla salute. Tale collegamento trova conferma nell'obbligo di presenza nelle parafarmacie di farmacisti abilitati, così come nell'insieme delle disposizioni volte a garantire condizioni adeguate per la conservazione, la gestione e la vendita dei medicinali. In questa prospettiva, le limitazioni stabilite dalla normativa in ordine alle strutture nelle quali può essere esercitata l'attività risultano funzionali al perseguimento di un interesse pubblico di rilievo costituzionale e non consentono di ritenere intervenuta un'abrogazione tacita dell'art. 5.
Il ragionamento si inserisce, più in generale, nel delicato rapporto tra liberalizzazione dell'attività economica e permanenza di discipline pubblicistiche giustificate da interessi di particolare rilievo. La normativa sulle parafarmacie ha infatti introdotto un significativo elemento di apertura del mercato, consentendo a nuovi operatori di commercializzare determinate categorie di medicinali, ma tale apertura non è stata configurata dal legislatore come priva di condizioni. La promozione della concorrenza deve pertanto essere coordinata con le esigenze proprie della materia sanitaria, secondo un bilanciamento nel quale la tutela della salute conserva un ruolo centrale.
In buona sostanza, il parere valorizza la funzione delle parafarmacie, distinguendola al tempo stesso da quella propria delle farmacie, e riconosce la legittimità di una disciplina specifica quanto alle condizioni del loro esercizio. La circostanza che le parafarmacie non siano assoggettate al sistema di pianificazione territoriale previsto per le farmacie non significa, infatti, che la loro collocazione sia rimessa a una libertà assoluta: il legislatore ha individuato direttamente le tipologie di strutture commerciali nelle quali l'attività può essere esercitata, anche in considerazione di esigenze connesse alla tutela della salute e alla sicurezza delle condizioni nelle quali i medicinali sono posti in vendita.
La pronuncia offre così una chiara distinzione tra i due piani: da un lato, quello della localizzazione delle farmacie, affidato alla programmazione territoriale e alle valutazioni dell'amministrazione; dall'altro, quello della collocazione delle parafarmacie, per il quale il legislatore ha scelto di individuare direttamente le strutture commerciali ammesse all'esercizio dell'attività. È proprio all'interno di questo secondo ambito che il Consiglio di Stato colloca la vicenda esaminata, confermando la necessità di attenersi alle categorie espressamente previste dall'art. 5 del d.l. n. 223/2006.
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