Pianta organica delle farmacie: l'equa distribuzione non deve essere virtualmente aritmetica, bensì concretamente funzionale
Una divisione delle zone che assegni ad ogni farmacia un numero simile di abitanti è illegittima se, in concreto, risulta violato il principio dell'equa distribuzione giacché sulla base della viabilità risulta del tutto astratto e non effettivo il bacino di cittadini assegnato
Il Comune, nel procedimento di revisione della pianta organica farmaceutica, pur essendo tenuto a richiedere ed ASL ed Ordine provinciale dei farmacisti i pareri, vista la loro obbligatorietà, non è tenuto a motivare per quali ragioni le proprie scelte finali sono in discordanza rispetto ai pareri, essendo sufficiente ai fini della legittimità la motivazione del provvedimento finale
Massima
Farmacia – pianta organica - principio dell'equa distribuzione – non consiste nell'attribuzione teorica di un numero di abitanti – consiste nel posizionamento della farmacia in un bacino di utenza effettivo che necessita di assistenza farmaceutica – rilevanza della viabilità al fine del rispetto dell'equa distribuzione
Farmacia – pianta organica – pareri obbligatori di ASL e Ordine – obbligatorietà – necessità di motivazione da parte del Comune in caso di decisione finale discordante rispetto ai pareri – non sussiste
La vicenda della farmacia rurale di un Comune della Provincia di Bolzano, di cui si è già occupata questa rivista nel commento alla sentenza del TAR Bolzano del 27 maggio 2024 favorevole al farmacista rurale ricorrente, torna nuovamente dinanzi allo stesso TAR ed anche questa volta è il medesimo titolare rurale a prevalere.
La sentenza è molto interessante perché il Collegio affronta in maniera estremamente precisa il principio dell'equa distribuzione delle farmacie sul territorio, stabilendo che ciò che conta non è il dato aritmetico astratto dei cittadini assegnati ad ogni sede, bensì la possibilità in concreto per quei cittadini di approviggionarsi in modi e tempi ragionevoli dalla farmacia loro assegnata mediante i collegamenti di viabilità.
Qualora dovesse risultare che invece i collegamenti viari favoriscono gli spostamenti verso la farmacia confinante, rendendo meramente virtuale il numero dei cittadini assegnati ad una zona, e quindi concretamente del tutto sbilanciata l'assistenza farmaceutica sul territorio, la pianta organica è illegittima.
La sentenza affronta anche la problematica, molto dibattuta in giurisprudenza, dell'obbligatorietà della motivazione, da parte del Comune, riguardo alla divergenza della propria decisione finale rispetto al contenuto dei pareri di ASL ed Ordine provinciale dei Farmacisti, concludendo a favore della non obbligatorietà di una specifica motivazione sul perché si sia deciso in difformità rispetto ai detti pareri.
Al fine di comprendere precisamente il ragionamento del Collegio, tuttavia, è opportuna la ricostruzione in punto di fatto della vicenda.
Dopo l'annullamento della delibera consigliare che non consentiva l'ampliamento della zona del farmacista rurale (vedi in questa rivista il commento alla sentenza sopra indicata), il Comune approva un nuovo atto pianificatorio delle farmacie assegnando:
- ad una sede tre frazioni rurali, per un totale di 4.398 abitanti
- alla sede confinante, del farmacista già ricorrente, nove frazioni rurali, per un totale di 3.766 abitanti.
Nonostante il dato aritmetico degli abitanti sia sostanzialmente assimilabile, il titolare della sede a cui è stato attribuito un maggior numero di frazioni rurali propone un nuovo ricorso, contestando sostanzialmente la violazione del principio dell'equa distribuzione sul territorio, visto che ben cinque delle frazioni assegnate alla propria sede risulterebbero oggettivamente più vicine alla farmacia confinante sia in termini di distanza chilometrica, sia di tempi di percorrenza. Altre due frazioni assegnate alla propria sede, peraltro, sarebbero addirittura più prossime a Comuni limitrofi, rendendo in tal modo meramente virtuale il numero di cittadini attribuito alla propria sede e quindi del tutto illegittima la suddivisione del territorio effettuata tra le farmacie dalla pianta organica. Inoltre il titolare ricorrente deduce che la maggior parte dei principali servizi pubblici (Municipio, presidio sanitario, ambulatori medici, scuole) si trovano all'interno della zona della sede confinante, con la conseguenza che i residenti delle frazioni formalmente assegnate alla propria circoscrizione continuerebbero ad acquistare i farmaci presso la farmacia confinante, dove si recano regolarmente per altri motivi.
Sotto il profilo dell’analisi del trasporto pubblico, infine, secondo il titolare ricorrente risulterebbero smentite le motivazioni del Comune visto che tutte le frazioni sono collegate direttamente con la frazione (che sarebbe lo snodo principale) in cui ha sede la farmacia confinante, rendendo quindi il transito per quella frazione obbligato, a discapito dell'effettiva assistenza, da parte della propria farmacia, a quei cittadini, pur ufficialmente compresi all'interno della propria zona.
Il ricorso ritiene dunque contraddittorio sostenere che l'effettuata suddivisione del territorio è rispettosa del principio di equa distribuzione poiché, per ragioni geografiche e di collegamento, la formale estensione della propria zona (a cui la pianta organica ha attribuito alcune nuove frazioni rurali) risulta del tutto virtuale ai fini dell'assistenza, visto che non determina alcun miglioramento o aumento dell’accessibilità a quest'ultima, lasciando la situazione attuale (deficitaria economicamente per la farmacia ricorrente) del tutto immutata.
La sentenza si trova dunque a dover affrontare con estrema precisione il significato della locuzione “equa distribuzione sul territorio”, che costituisce il principio basilare che sovrintende alla pianificazione territoriale delle farmacie.
A tal riguardo il Collegio, nel richiamare precedenti giurisprudenziali secondo cui “nel nuovo assetto ordinamentale il legislatore ha privilegiato l’esigenza di garantire l’accessibilità degli utenti al servizio distributivo dei farmaci senza però che ciò debba tradursi in una regola cogente secondo la quale occorra procedere all’allocazione delle nuove sedi di farmacia in zone disabitate o del tutto sprovviste (di farmacie)”, afferma (richiamando sul punto anche la recentissima sentenza del 6 marzo 2025 del Consiglio di Stato - commentata in questa rivista -) che l'obiettivo del legislatore è quello “di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio che occorre tener altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Venendo al caso concreto e declinando le coordinate del principio, la sentenza certifica che è irrazionale assegnare alla circoscrizione di una farmacia ambiti territoriali che si palesano estranei al proprio bacino di utenza.
Il bacino di utenza, infatti, viene determinato dalla combinazione dei seguenti fattori:
- la popolazione residente (criterio base),
- l’accessibilità e le vie di comunicazione,
- le distanze e i tempi di percorrenza,
- l’attrattività dei servizi pubblici,
- la distribuzione geografica e
- la concorrenza territoriale (il bacino si valuta anche in relazione alla concorrenza geografica, cioè alla presenza di farmacie confinanti o di farmacie di Comuni vicini più facilmente raggiungibili).
Tutti questi fattori, secondo il TAR, devono rispettare i due principi fondamentali della normativa farmaceutica: l’equa distribuzione territoriale e la miglior accessibilità al servizio farmaceutico, sicché sono illegittime quelle piante organiche farmaceutiche che assegnino ad una farmacia zone del territorio i cui abitanti, in base alla combinazione dei fattori su riportati, finiscono invece per orbitare nella sede della farmacia confinante.
Nel caso che ci riguarda la sentenza afferma che non possono essere assegnate alla sede del titolare ricorrente frazioni rurali i cui abitanti non hanno alcun motivo razionale per recarsi presso la farmacia della zona di cui fanno parte, essendo invece ben più baricentrica e facilmente raggiungibile la farmacia della zona confinante.
Il precipitato del ragionamento del TAR, allora, è che il rispetto del principio dell’equa distribuzione territoriale non lo si garantisce assegnando ad ogni farmacia una zona che abbia (in via soltanto virtuale) lo stesso numero di abitanti di quella vicina, bensì assicurando a tutte le aree del territorio comunale un'assistenza farmaceutica adeguata mediante una zonizzazione che consenta alle farmacie di ubicarsi equilibratamente ed in modo tale che la popolazione, in ogni zona, possa raggiungere l'esercizio farmaceutico in tempi e condizioni ragionevoli, evitando in tal modo concentrazioni di cittadini presso una farmacia in un punto e sostanziale assenza di assistenza in un altro.
L'equa distribuzione, in definitiva, non deve essere cartolare, aritmetica, ma deve essere funzionale.
La sentenza è di estremo interesse anche perché affronta il rapporto tra decisione finale del Comune e pareri obbligatori resi da ASL ed ordine dei Farmacisti in tutti quei casi in cui il Comune decida in discordanza dai pareri.
Sul punto questa rivista si è già occupata in passato dell'obbligo del Comune, a pena di illegittimità, di motivare il proprio dissenso dai detti pareri (vedi la sentenza del TAR Roma del 2 luglio 2024). In merito a tale problematica l'avviso del TAR Bolzano è invece che il Comune non è tenuto a confutarli ove non sia d'accordo con il loro contenuto “sicché la motivazione del provvedimento [finale] potrà essere censurata se oggettivamente illogica e frutto di errori e travisamento, eventualmente segnalati nel parere, ma non già per il solo fatto che il parere non è stato considerato o confutato”.
* in fondo a questa pagina, previa registrazione, è possibile scaricare il testo della sentenza
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Bolzano/sentenza del 20 novembre 2025
Pianta organica delle farmacie: l'equa distribuzione non deve essere virtualmente aritmetica, bensì concretamente funzionale
Una divisione delle zone che assegni ad ogni farmacia un numero simile di abitanti è illegittima se, in concreto, risulta violato il principio dell'equa distribuzione giacché sulla base della viabilità risulta del tutto astratto e non effettivo il bacino di cittadini assegnato
Il Comune, nel procedimento di revisione della pianta organica farmaceutica, pur essendo tenuto a richiedere ed ASL ed Ordine provinciale dei farmacisti i pareri, vista la loro obbligatorietà, non è tenuto a motivare per quali ragioni le proprie scelte finali sono in discordanza rispetto ai pareri, essendo sufficiente ai fini della legittimità la motivazione del provvedimento finale
Massima
Farmacia – pianta organica - principio dell'equa distribuzione – non consiste nell'attribuzione teorica di un numero di abitanti – consiste nel posizionamento della farmacia in un bacino di utenza effettivo che necessita di assistenza farmaceutica – rilevanza della viabilità al fine del rispetto dell'equa distribuzione
Farmacia – pianta organica – pareri obbligatori di ASL e Ordine – obbligatorietà – necessità di motivazione da parte del Comune in caso di decisione finale discordante rispetto ai pareri – non sussiste
La vicenda della farmacia rurale di un Comune della Provincia di Bolzano, di cui si è già occupata questa rivista nel commento alla sentenza del TAR Bolzano del 27 maggio 2024 favorevole al farmacista rurale ricorrente, torna nuovamente dinanzi allo stesso TAR ed anche questa volta è il medesimo titolare rurale a prevalere.
La sentenza è molto interessante perché il Collegio affronta in maniera estremamente precisa il principio dell'equa distribuzione delle farmacie sul territorio, stabilendo che ciò che conta non è il dato aritmetico astratto dei cittadini assegnati ad ogni sede, bensì la possibilità in concreto per quei cittadini di approviggionarsi in modi e tempi ragionevoli dalla farmacia loro assegnata mediante i collegamenti di viabilità.
Qualora dovesse risultare che invece i collegamenti viari favoriscono gli spostamenti verso la farmacia confinante, rendendo meramente virtuale il numero dei cittadini assegnati ad una zona, e quindi concretamente del tutto sbilanciata l'assistenza farmaceutica sul territorio, la pianta organica è illegittima.
La sentenza affronta anche la problematica, molto dibattuta in giurisprudenza, dell'obbligatorietà della motivazione, da parte del Comune, riguardo alla divergenza della propria decisione finale rispetto al contenuto dei pareri di ASL ed Ordine provinciale dei Farmacisti, concludendo a favore della non obbligatorietà di una specifica motivazione sul perché si sia deciso in difformità rispetto ai detti pareri.
Al fine di comprendere precisamente il ragionamento del Collegio, tuttavia, è opportuna la ricostruzione in punto di fatto della vicenda.
Dopo l'annullamento della delibera consigliare che non consentiva l'ampliamento della zona del farmacista rurale (vedi in questa rivista il commento alla sentenza sopra indicata), il Comune approva un nuovo atto pianificatorio delle farmacie assegnando:
- ad una sede tre frazioni rurali, per un totale di 4.398 abitanti
- alla sede confinante, del farmacista già ricorrente, nove frazioni rurali, per un totale di 3.766 abitanti.
Nonostante il dato aritmetico degli abitanti sia sostanzialmente assimilabile, il titolare della sede a cui è stato attribuito un maggior numero di frazioni rurali propone un nuovo ricorso, contestando sostanzialmente la violazione del principio dell'equa distribuzione sul territorio, visto che ben cinque delle frazioni assegnate alla propria sede risulterebbero oggettivamente più vicine alla farmacia confinante sia in termini di distanza chilometrica, sia di tempi di percorrenza. Altre due frazioni assegnate alla propria sede, peraltro, sarebbero addirittura più prossime a Comuni limitrofi, rendendo in tal modo meramente virtuale il numero di cittadini attribuito alla propria sede e quindi del tutto illegittima la suddivisione del territorio effettuata tra le farmacie dalla pianta organica. Inoltre il titolare ricorrente deduce che la maggior parte dei principali servizi pubblici (Municipio, presidio sanitario, ambulatori medici, scuole) si trovano all'interno della zona della sede confinante, con la conseguenza che i residenti delle frazioni formalmente assegnate alla propria circoscrizione continuerebbero ad acquistare i farmaci presso la farmacia confinante, dove si recano regolarmente per altri motivi.
Sotto il profilo dell’analisi del trasporto pubblico, infine, secondo il titolare ricorrente risulterebbero smentite le motivazioni del Comune visto che tutte le frazioni sono collegate direttamente con la frazione (che sarebbe lo snodo principale) in cui ha sede la farmacia confinante, rendendo quindi il transito per quella frazione obbligato, a discapito dell'effettiva assistenza, da parte della propria farmacia, a quei cittadini, pur ufficialmente compresi all'interno della propria zona.
Il ricorso ritiene dunque contraddittorio sostenere che l'effettuata suddivisione del territorio è rispettosa del principio di equa distribuzione poiché, per ragioni geografiche e di collegamento, la formale estensione della propria zona (a cui la pianta organica ha attribuito alcune nuove frazioni rurali) risulta del tutto virtuale ai fini dell'assistenza, visto che non determina alcun miglioramento o aumento dell’accessibilità a quest'ultima, lasciando la situazione attuale (deficitaria economicamente per la farmacia ricorrente) del tutto immutata.
La sentenza si trova dunque a dover affrontare con estrema precisione il significato della locuzione “equa distribuzione sul territorio”, che costituisce il principio basilare che sovrintende alla pianificazione territoriale delle farmacie.
A tal riguardo il Collegio, nel richiamare precedenti giurisprudenziali secondo cui “nel nuovo assetto ordinamentale il legislatore ha privilegiato l’esigenza di garantire l’accessibilità degli utenti al servizio distributivo dei farmaci senza però che ciò debba tradursi in una regola cogente secondo la quale occorra procedere all’allocazione delle nuove sedi di farmacia in zone disabitate o del tutto sprovviste (di farmacie)”, afferma (richiamando sul punto anche la recentissima sentenza del 6 marzo 2025 del Consiglio di Stato - commentata in questa rivista -) che l'obiettivo del legislatore è quello “di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio che occorre tener altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Venendo al caso concreto e declinando le coordinate del principio, la sentenza certifica che è irrazionale assegnare alla circoscrizione di una farmacia ambiti territoriali che si palesano estranei al proprio bacino di utenza.
Il bacino di utenza, infatti, viene determinato dalla combinazione dei seguenti fattori:
- la popolazione residente (criterio base),
- l’accessibilità e le vie di comunicazione,
- le distanze e i tempi di percorrenza,
- l’attrattività dei servizi pubblici,
- la distribuzione geografica e
- la concorrenza territoriale (il bacino si valuta anche in relazione alla concorrenza geografica, cioè alla presenza di farmacie confinanti o di farmacie di Comuni vicini più facilmente raggiungibili).
Tutti questi fattori, secondo il TAR, devono rispettare i due principi fondamentali della normativa farmaceutica: l’equa distribuzione territoriale e la miglior accessibilità al servizio farmaceutico, sicché sono illegittime quelle piante organiche farmaceutiche che assegnino ad una farmacia zone del territorio i cui abitanti, in base alla combinazione dei fattori su riportati, finiscono invece per orbitare nella sede della farmacia confinante.
Nel caso che ci riguarda la sentenza afferma che non possono essere assegnate alla sede del titolare ricorrente frazioni rurali i cui abitanti non hanno alcun motivo razionale per recarsi presso la farmacia della zona di cui fanno parte, essendo invece ben più baricentrica e facilmente raggiungibile la farmacia della zona confinante.
Il precipitato del ragionamento del TAR, allora, è che il rispetto del principio dell’equa distribuzione territoriale non lo si garantisce assegnando ad ogni farmacia una zona che abbia (in via soltanto virtuale) lo stesso numero di abitanti di quella vicina, bensì assicurando a tutte le aree del territorio comunale un'assistenza farmaceutica adeguata mediante una zonizzazione che consenta alle farmacie di ubicarsi equilibratamente ed in modo tale che la popolazione, in ogni zona, possa raggiungere l'esercizio farmaceutico in tempi e condizioni ragionevoli, evitando in tal modo concentrazioni di cittadini presso una farmacia in un punto e sostanziale assenza di assistenza in un altro.
L'equa distribuzione, in definitiva, non deve essere cartolare, aritmetica, ma deve essere funzionale.
La sentenza è di estremo interesse anche perché affronta il rapporto tra decisione finale del Comune e pareri obbligatori resi da ASL ed ordine dei Farmacisti in tutti quei casi in cui il Comune decida in discordanza dai pareri.
Sul punto questa rivista si è già occupata in passato dell'obbligo del Comune, a pena di illegittimità, di motivare il proprio dissenso dai detti pareri (vedi la sentenza del TAR Roma del 2 luglio 2024). In merito a tale problematica l'avviso del TAR Bolzano è invece che il Comune non è tenuto a confutarli ove non sia d'accordo con il loro contenuto “sicché la motivazione del provvedimento [finale] potrà essere censurata se oggettivamente illogica e frutto di errori e travisamento, eventualmente segnalati nel parere, ma non già per il solo fatto che il parere non è stato considerato o confutato”.
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