Pianta organica farmaceutica: il criterio dell'interpretazione integrata tra dato testuale descrittivo della zona e cartografia
Il TAR Palermo riconosce pari dignità interpretativa e complementarità tra dato testuale e dato cartografico della zona così come indicata dagli atti della pianta organica farmaceutica, con prevalenza dell'interpretazione integrata e ricorso a un criterio gerarchico soltanto in presenza di un contrasto insanabile
Massima
Farmacia - pianta organica - delimitazione della zona - testo nella delibera e disegno sulla cartografia - principio della lettura integrata - maggiore dettaglio della cartografia - coerenza con il testo della delibera - funzione di specificazione e completamento delle indicazioni del testo
* Alla fine della pagina del presente commento è possibile accedere al testo della sentenza, previa registrazione
Il TAR Palermo affronta una questione di particolare interesse in materia di pianificazione territoriale delle farmacie, soffermandosi sul rapporto tra le indicazioni testuali dei confini delle zone contenute nelle delibere che approvano la pianta organica e le rappresentazioni cartografiche ad essi allegate.
La controversia, originata dall'autorizzazione al trasferimento di una farmacia, riguarda la problematica se, ai fini dell'individuazione dei confini delle sedi farmaceutiche, debba prevalere la descrizione letterale degli ambiti territoriali contenuta negli atti amministrativi oppure la delimitazione risultante dalle planimetrie allegate ai medesimi provvedimenti.
Il TAR affronta la questione muovendo da una premessa fondamentale: le rappresentazioni cartografiche, quando espressamente richiamate e approvate quali parti integranti degli atti di pianificazione, non possono essere considerate meri elaborati illustrativi o aventi una funzione esclusivamente ricognitiva, ma concorrono a determinare il contenuto precettivo dello strumento pianificatorio. Esse, pertanto, partecipano a pieno titolo alla definizione degli ambiti territoriali e alla individuazione dei relativi confini.
Da tale premessa discende il principio interpretativo che costituisce il vero fulcro della pronuncia: la componente descrittiva e quella cartografica dell'atto di pianificazione devono essere interpretate congiuntamente, secondo un criterio di integrazione reciproca, privilegiando una lettura compositiva dei due elementi rispetto a una loro contrapposizione.
Il Collegio esclude, dunque, che tra dato testuale e dato grafico debba necessariamente instaurarsi un rapporto gerarchico, nel quale uno dei due sia destinato a prevalere sull'altro. Una questione di prevalenza può porsi soltanto quando tra le due componenti emerga un contrasto effettivo e insanabile, non superabile attraverso un'interpretazione sistematica e coordinata dell'atto amministrativo.
Nel caso esaminato, tale contrasto non sussisteva.
Le diverse revisioni della pianta organica delle farmacie del Comune, intervenute nel 2016, nel 2024 e nel 2025, avevano progressivamente precisato la delimitazione delle sedi farmaceutiche attraverso specifiche rappresentazioni cartografiche.
In particolare, la cartografia individuava nella linea di mezzeria di una via il confine tra la terza e la quarta sede.
L'immobile in cui era previsto il trasferimento della farmacia, pur avendo accesso dalla strada che costituiva il riferimento comune alle due zone, ricadeva, secondo la delimitazione grafica approvata dal Comune, nella zona appartenente alla sede della farmacia ricorrente.
Non trattavasi dunque di trasferimento interno alla sede, ma di trasferimento esterno alla stessa.
Il TAR ritiene, pertanto, non applicabile il principio giurisprudenziale della cosiddetta “strada promiscua”, secondo cui, in assenza di una specificazione dei numeri civici o di una precisa delimitazione dei due lati della strada, la stessa può essere considerata appartenente a entrambe le sedi farmaceutiche confinanti. Tale criterio presuppone, infatti, una delimitazione meramente descrittiva e non può trovare applicazione quando l'amministrazione abbia invece proceduto a una più precisa individuazione cartografica del confine, mediante un criterio sostanzialmente equivalente a quello della mezzeria.
La pronuncia assume particolare rilievo anche perché valorizza la funzione sostanziale degli allegati grafici nella ricostruzione della volontà amministrativa. La planimetria non costituisce un elemento accessorio da utilizzare soltanto in caso di lacune del testo, ma rappresenta, quando sia stata formalmente approvata come parte integrante del provvedimento, uno strumento di specificazione e completamento delle prescrizioni contenute nella parte descrittiva.
Ne deriva un principio di portata più generale: negli atti amministrativi di pianificazione territoriale delle farmacie, la delimitazione degli ambiti territoriali ad esse assegnati deve essere ricostruita attraverso una lettura unitaria delle disposizioni testuali e degli elaborati cartografici che ne costituiscono parte integrante; questi ultimi possono concorrere direttamente a precisare il contenuto precettivo dell'atto, purché la loro interpretazione sia coerente con le indicazioni testuali e con la complessiva volontà pianificatoria dell'amministrazione.
La soluzione appare estremamente puntuale, perché evita che la funzione degli elaborati grafici venga ridotta a una dimensione meramente descrittiva, frustrando proprio l'esigenza di precisione che ne giustifica l'adozione. Al tempo stesso, il criterio elaborato non attribuisce alle planimetrie una prevalenza generalizzata sul testo: impone, piuttosto, di ricercare una lettura coerente dell'atto nel suo complesso, riservando la soluzione del conflitto tra le due componenti alle sole ipotesi di effettiva e insanabile incompatibilità.
La decisione, dunque, supera una concezione formalistica dell'interpretazione degli atti di pianificazione territoriale delle farmacie e riconosce che la volontà amministrativa può risultare dalla combinazione di prescrizioni testuali e rappresentazioni grafiche, entrambe concorrenti alla definizione dell'assetto territoriale.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Palermo/sentenza del 27 ottobre 2026
Pianta organica farmaceutica: il criterio dell'interpretazione integrata tra dato testuale descrittivo della zona e cartografia
Il TAR Palermo riconosce pari dignità interpretativa e complementarità tra dato testuale e dato cartografico della zona così come indicata dagli atti della pianta organica farmaceutica, con prevalenza dell'interpretazione integrata e ricorso a un criterio gerarchico soltanto in presenza di un contrasto insanabile
Massima
Farmacia - pianta organica - delimitazione della zona - testo nella delibera e disegno sulla cartografia - principio della lettura integrata - maggiore dettaglio della cartografia - coerenza con il testo della delibera - funzione di specificazione e completamento delle indicazioni del testo
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Il TAR Palermo affronta una questione di particolare interesse in materia di pianificazione territoriale delle farmacie, soffermandosi sul rapporto tra le indicazioni testuali dei confini delle zone contenute nelle delibere che approvano la pianta organica e le rappresentazioni cartografiche ad essi allegate.
La controversia, originata dall'autorizzazione al trasferimento di una farmacia, riguarda la problematica se, ai fini dell'individuazione dei confini delle sedi farmaceutiche, debba prevalere la descrizione letterale degli ambiti territoriali contenuta negli atti amministrativi oppure la delimitazione risultante dalle planimetrie allegate ai medesimi provvedimenti.
Il TAR affronta la questione muovendo da una premessa fondamentale: le rappresentazioni cartografiche, quando espressamente richiamate e approvate quali parti integranti degli atti di pianificazione, non possono essere considerate meri elaborati illustrativi o aventi una funzione esclusivamente ricognitiva, ma concorrono a determinare il contenuto precettivo dello strumento pianificatorio. Esse, pertanto, partecipano a pieno titolo alla definizione degli ambiti territoriali e alla individuazione dei relativi confini.
Da tale premessa discende il principio interpretativo che costituisce il vero fulcro della pronuncia: la componente descrittiva e quella cartografica dell'atto di pianificazione devono essere interpretate congiuntamente, secondo un criterio di integrazione reciproca, privilegiando una lettura compositiva dei due elementi rispetto a una loro contrapposizione.
Il Collegio esclude, dunque, che tra dato testuale e dato grafico debba necessariamente instaurarsi un rapporto gerarchico, nel quale uno dei due sia destinato a prevalere sull'altro. Una questione di prevalenza può porsi soltanto quando tra le due componenti emerga un contrasto effettivo e insanabile, non superabile attraverso un'interpretazione sistematica e coordinata dell'atto amministrativo.
Nel caso esaminato, tale contrasto non sussisteva.
Le diverse revisioni della pianta organica delle farmacie del Comune, intervenute nel 2016, nel 2024 e nel 2025, avevano progressivamente precisato la delimitazione delle sedi farmaceutiche attraverso specifiche rappresentazioni cartografiche.
In particolare, la cartografia individuava nella linea di mezzeria di una via il confine tra la terza e la quarta sede.
L'immobile in cui era previsto il trasferimento della farmacia, pur avendo accesso dalla strada che costituiva il riferimento comune alle due zone, ricadeva, secondo la delimitazione grafica approvata dal Comune, nella zona appartenente alla sede della farmacia ricorrente.
Non trattavasi dunque di trasferimento interno alla sede, ma di trasferimento esterno alla stessa.
Il TAR ritiene, pertanto, non applicabile il principio giurisprudenziale della cosiddetta “strada promiscua”, secondo cui, in assenza di una specificazione dei numeri civici o di una precisa delimitazione dei due lati della strada, la stessa può essere considerata appartenente a entrambe le sedi farmaceutiche confinanti. Tale criterio presuppone, infatti, una delimitazione meramente descrittiva e non può trovare applicazione quando l'amministrazione abbia invece proceduto a una più precisa individuazione cartografica del confine, mediante un criterio sostanzialmente equivalente a quello della mezzeria.
La pronuncia assume particolare rilievo anche perché valorizza la funzione sostanziale degli allegati grafici nella ricostruzione della volontà amministrativa. La planimetria non costituisce un elemento accessorio da utilizzare soltanto in caso di lacune del testo, ma rappresenta, quando sia stata formalmente approvata come parte integrante del provvedimento, uno strumento di specificazione e completamento delle prescrizioni contenute nella parte descrittiva.
Ne deriva un principio di portata più generale: negli atti amministrativi di pianificazione territoriale delle farmacie, la delimitazione degli ambiti territoriali ad esse assegnati deve essere ricostruita attraverso una lettura unitaria delle disposizioni testuali e degli elaborati cartografici che ne costituiscono parte integrante; questi ultimi possono concorrere direttamente a precisare il contenuto precettivo dell'atto, purché la loro interpretazione sia coerente con le indicazioni testuali e con la complessiva volontà pianificatoria dell'amministrazione.
La soluzione appare estremamente puntuale, perché evita che la funzione degli elaborati grafici venga ridotta a una dimensione meramente descrittiva, frustrando proprio l'esigenza di precisione che ne giustifica l'adozione. Al tempo stesso, il criterio elaborato non attribuisce alle planimetrie una prevalenza generalizzata sul testo: impone, piuttosto, di ricercare una lettura coerente dell'atto nel suo complesso, riservando la soluzione del conflitto tra le due componenti alle sole ipotesi di effettiva e insanabile incompatibilità.
La decisione, dunque, supera una concezione formalistica dell'interpretazione degli atti di pianificazione territoriale delle farmacie e riconosce che la volontà amministrativa può risultare dalla combinazione di prescrizioni testuali e rappresentazioni grafiche, entrambe concorrenti alla definizione dell'assetto territoriale.
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