Procedimento di trasferimento interno della farmacia e inammissibilità del ricorso contro i pareri comunali

Nel solco di un orientamento consolidato nella giurisprudenza amministrativa in materia di assetto e dinamiche dei procedimenti relativi all’esercizio dell’attività farmaceutica, si inserisce la recente pronuncia del TAR Torino relativa alla vicenda del trasferimento di una sede farmaceutica, che offre l’occasione per tornare sul tema della impugnabilità degli atti che si collocano nella fase preliminare o endoprocedimentale del più ampio procedimento per il rilascio dell'autorizzazione.

Già in precedenti occasioni si è avuto modo di rilevare come gli atti adottati dalle Amministrazioni in via meramente interlocutoria o preliminare, e comunque al di fuori del procedimento tipizzato dalla legge n. 475/1968 e dal d.P.R. n. 1275/1971, non siano idonei a determinare una lesione immediata della sfera giuridica del soggetto interessato e, conseguentemente, non siano autonomamente impugnabili. In tale prospettiva si era collocata la pronuncia del TAR Milano del 5 marzo 2025 (vedi commento), relativa ad una fattispecie in cui la farmacia interessata, prima ancora della presentazione della formale istanza di trasferimento della sede, aveva attivato un’interlocuzione preventiva con ASL e Comune al fine di acquisire valutazioni di massima sulla fattibilità dell’operazione, impugnando successivamente i pareri negativi resi dagli enti.

In quell’occasione il TAR aveva chiarito che tali espressioni di giudizio, rese al di fuori di un procedimento amministrativo formalmente instaurato, non integrano provvedimenti lesivi, difettando in radice l’esercizio di un potere autoritativo attuale, con conseguente inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

La decisione del TAR Torino si colloca in continuità con tale impostazione, ma ne evidenzia al contempo una declinazione ulteriore, in quanto la non impugnabilità non discende soltanto dalla natura interlocutoria o preliminare dell’atto, bensì anche dalla sua estraneità rispetto alla stessa sfera di attribuzione del potere decisorio.

Nel caso di specie, infatti, i pareri e i nulla osta espressi dal Comune in ordine al trasferimento della farmacia sono stati ritenuti privi di autonoma rilevanza provvedimentale non solo perché inseriti in una fase non ancora perfezionata del procedimento, ma soprattutto perché resi da un’amministrazione non titolare del potere di autorizzazione al trasferimento, attribuito dalla normativa di settore all’ASL territorialmente competente.

Ne consegue che tali atti si collocano in una fase meramente preparatoria e interna rispetto al procedimento tipico delineato dall’art. 1 comma 4 della l. n. 475/1968 e dalla normativa regionale di attuazione, e non sono in grado di incidere in via diretta e immediata sulla posizione giuridica del farmacista, la cui lesione può eventualmente configurarsi solo all’esito del provvedimento finale adottato dall’autorità competente.

In tale prospettiva, il giudice amministrativo ribadisce la distinzione tra atti endoprocedimentali e provvedimenti, valorizzando il criterio della lesività concreta e attuale quale presupposto indefettibile dell’azione di annullamento.

La pronuncia conferma dunque una linea interpretativa ormai piuttosto stabile, secondo cui, nel procedimento di autorizzazione al trasferimento intra sede della farmacia, la tutela giurisdizionale non può anticiparsi su atti che non esprimono ancora una determinazione autoritativa definitiva, né possono essere impugnati atti adottati da soggetti che non sono titolari del relativo potere decisorio, pena l’inammissibile trasformazione del processo amministrativo in uno strumento di sindacato su valutazioni meramente preparatorie o consultive.