Tribinale dell'Unione europea/sentenza del 23 settembre 2026
Procedure di rinnovo e riesame delle AIC condizionate: autonomia, onere probatorio e sindacato sulle valutazioni scientifiche secondo il Tribunale Ue
La Commissione può avviare e concludere la procedura di riesame di un'autorizzazione condizionata anche mentre è in corso il rinnovo annuale, poiché la tutela della salute pubblica prevale sui tempi delle procedure amministrative: in tali casi il controllo giurisdizionale sulle valutazioni scientifiche complesse resta limitato all'errore manifesto, lasciando però aperta la questione di chi debba provare i presupposti della revoca
Massima
Medicinale – orfano per uso umano (acido obeticolico) – revoca dell’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata – procedura di riesame – avvio della procedura senza attendere l’esito della procedura di rinnovo – consultazione da parte del comitato per i medicinali per uso umano dell’EMA di un gruppo di esperti ad hoc – imparzialità degli esperti consultati – dichiarazione di conflitto di interessi – vizio di procedura – principio di buona amministrazione – articolo 116 della direttiva 2001/83/CE come modificata dalla direttiva 2004/27/CE – errori manifesti di valutazione – legittimo affidamento – proporzionalità – articolo 57 del regolamento (CE) n. 726/2004 come modificato dal regolamento (UE) 2019/5
* In fondo alla pagina del presente commento è possibile accedere al testo della sentenza, previa registrazione
Il Tribunale della Ue affronta il delicato rapporto tra la procedura di rinnovo annuale delle AIC condizionate e la procedura di riesame ex articolo 20 del regolamento n. 726/2004. Nel caso concreto, in sede di ricorso per l' annullamento della revoca dell'AIC condizionata per un medicinale orfano, respinge le censure relative alla legittimità dell'avvio della procedura di riesame in pendenza di rinnovo e all'asserita violazione dei criteri di revoca. La pronuncia offre spunti sistematici rilevanti in materia di coordinamento tra procedure, ripartizione dell'onere probatorio e standard di sindacato giurisdizionale sulle valutazioni scientifiche complesse.
Il primo e più significativo nucleo argomentativo della sentenza concerne la dedotta incompatibilità tra l'avvio della procedura di riesame e la pendenza della procedura di rinnovo dell'AIC condizionata. Il ricorrente aveva sostenuto che l'articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 507/2006 imporrebbe alla Commissione di attendere l'esito del rinnovo, atteso che la valutazione del rapporto rischio/beneficio in tale sede sarebbe connotata da specificità tali da renderla non fungibile con quella operata in sede di riesame.
Il Tribunale respinge tale impostazione muovendo da un'interpretazione sistematica e teleologica. Sul piano letterale, rileva che né l'articolo 20 del regolamento n. 726/2004 né l'articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 507/2006 contengono una clausola di sospensione o di prevalenza della procedura di rinnovo . Sul piano contestuale, la disposizione da ultimo citata (nel prevedere che l'AIC condizionata “resta valida finché la Commissione non abbia adottato una decisione” sul rinnovo) mira a evitare il ritiro automatico del medicinale dal mercato per scadenza del termine annuale, non già a cristallizzare la validità dell'autorizzazione contro interventi cautelativi o sanzionatori fondati su ragioni di salute pubblica.
Sul piano teleologico, la prevalenza dell'obiettivo di garantire che non siano somministrati medicinali con rapporto rischio/beneficio negativo impone di non subordinare l'azione della Commissione ai tempi, fisiologicamente più lunghi, della procedura di rinnovo. Il Tribunale sottolinea come la tesi contraria limiterebbe indebitamente la capacità dell'autorità di reagire efficacemente a rischi potenziali per la salute pubblica.
La sentenza precisa inoltre che non sussiste alcuna differenza ontologica tra il concetto di rapporto rischio/beneficio applicato nelle due procedure, posto che entrambe rinvíano alla definizione unitaria dell'articolo 1, punto 28 bis, della direttiva 2001/83. Né la pendenza del rinnovo può giustificare un'espectativa di trattamento differenziato, poiché il comitato non è chiamato, in quella sede, a verificare la permanenza delle condizioni originarie di rilascio, bensì a confermare il rapporto rischio/beneficio alla luce degli obblighi specifici assolti.
Il secondo profilo di interesse riguarda la censura, articolata nel terzo motivo, secondo cui la Commissione non avrebbe dimostrato l'assenza di effetto terapeutico del medicinale, limitandosi a constatare che l'efficacia non era «dimostrata». Il ricorrente assumeva che, vertendosi in materia di revoca, l'onere di provare la sussistenza dei presupposti dell'articolo 116 gravasse sull'amministrazione.
Il Tribunale non perviene a una statuizione definitiva su chi sopporti l'onere della prova, ritenendo la censura infondata nel merito per ragioni che attengono piuttosto alla qualità della motivazione scientifica. La decisione impugnata si fonda su un parere del comitato che ha analizzato i dati dello studio clinico di conferma, concludendo che la totalità delle evidenze disponibili non suffragava il beneficio clinico. Il Tribunale ricorda che, in materia di valutazioni scientifiche complesse, il sindacato giurisdizionale è limitato all'accertamento dell'eventuale errore manifesto, dello sviamento di potere o della violazione dei limiti del potere discrezionale. Non è quindi richiesto al giudice di sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità, ma di verificare che quest'ultima non abbia ecceduto i margini di apprezzamento riconosciuti.
In questa prospettiva, la circostanza che il comitato abbia ritenuto l'efficacia “non dimostrata” (e non positivamente esclusa) non integra di per sé un vizio, poiché nel quadro delle AIC condizionate l'onere di confermare il beneficio clinico incombe sul titolare attraverso gli obblighi specifici. Il mancato assolvimento di tale onere giustifica la revoca, senza che ciò implichi un'inversione illegittima dell'onere probatorio in danno dell'amministrazione.
Un terzo ordine di considerazioni, che emerge in filigrana dalla sentenza, concerne il profilo della proporzionalità. Il ricorrente aveva prospettato la possibilità di mantenere l'autorizzazione imponendo obblighi specifici modificati o ulteriori misure di minimizzazione del rischio. Il Tribunale rileva che il comitato ha espressamente considerato la possibilità di “mantenere, modificare, sospendere o revocare” l'AIC, e che la scelta della revoca è coerente con l'accertamento dell'assenza di beneficio clinico. Non ogni alternativa astrattamente ipotizzabile è idonea a soddisfare il requisito di proporzionalità: quando il presupposto logico-giuridico del mantenimento (la conferma del beneficio clinico) è venuto meno, la modifica degli obblighi specifici non costituisce un'alternativa praticabile, ma una mera dilazione dell'esito inevitabile.
La sentenza, pertanto, pur non elaborando una compiuta teoria del bilanciamento tra interesse del titolare e tutela della salute, ribadisce implicitamente che il principio di proporzionalità non impone all'amministrazione di perseguire soluzioni eccentriche rispetto alla struttura causale della fattispecie: se l'efficacia non è confermata, la revoca è la conseguenza necessaria, e non una scelta sproporzionata tra le varie astrattamente disponibili.
La pronuncia si segnala per il rigore con cui ricostruisce l'architettura delle procedure di regolazione post-autorizzativa dei medicinali condizionati, chiarendo che l'autonomia della procedura di riesame non è derogabile in ragione della pendenza del rinnovo. La soluzione appare coerente con la logica di fondo del sistema, che subordina la permanenza sul mercato di un medicinale alla conferma del rapporto rischio/beneficio, senza che le scansioni temporali delle procedure amministrative possano ritardare l'adozione di misure necessarie alla tutela della salute pubblica. Sul versante dell'onere probatorio e del sindacato, la sentenza conferma l'orientamento restrittivo del giudice dell'Unione in materia di valutazioni scientifiche, riservando all'amministrazione un margine ampio di apprezzamento e circoscrivendo il controllo ai soli profili di manifesta irragionevolezza o travisamento. Resta sullo sfondo, ma non adeguatamente approfondita, la questione della ripartizione formale dell'onere della prova in sede di revoca ex articolo 116: il Tribunale la elude, preferendo risolvere la censura sul piano della sufficienza motivazionale. Si tratta di una scelta pragmatica, che tuttavia lascia aperta una questione dogmaticamente non secondaria, destinata verosimilmente a riproporsi in future controversie.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Tribinale dell'Unione europea/sentenza del 23 settembre 2026
Procedure di rinnovo e riesame delle AIC condizionate: autonomia, onere probatorio e sindacato sulle valutazioni scientifiche secondo il Tribunale Ue
La Commissione può avviare e concludere la procedura di riesame di un'autorizzazione condizionata anche mentre è in corso il rinnovo annuale, poiché la tutela della salute pubblica prevale sui tempi delle procedure amministrative: in tali casi il controllo giurisdizionale sulle valutazioni scientifiche complesse resta limitato all'errore manifesto, lasciando però aperta la questione di chi debba provare i presupposti della revoca
Massima
Medicinale – orfano per uso umano (acido obeticolico) – revoca dell’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata – procedura di riesame – avvio della procedura senza attendere l’esito della procedura di rinnovo – consultazione da parte del comitato per i medicinali per uso umano dell’EMA di un gruppo di esperti ad hoc – imparzialità degli esperti consultati – dichiarazione di conflitto di interessi – vizio di procedura – principio di buona amministrazione – articolo 116 della direttiva 2001/83/CE come modificata dalla direttiva 2004/27/CE – errori manifesti di valutazione – legittimo affidamento – proporzionalità – articolo 57 del regolamento (CE) n. 726/2004 come modificato dal regolamento (UE) 2019/5
* In fondo alla pagina del presente commento è possibile accedere al testo della sentenza, previa registrazione
Il Tribunale della Ue affronta il delicato rapporto tra la procedura di rinnovo annuale delle AIC condizionate e la procedura di riesame ex articolo 20 del regolamento n. 726/2004. Nel caso concreto, in sede di ricorso per l' annullamento della revoca dell'AIC condizionata per un medicinale orfano, respinge le censure relative alla legittimità dell'avvio della procedura di riesame in pendenza di rinnovo e all'asserita violazione dei criteri di revoca. La pronuncia offre spunti sistematici rilevanti in materia di coordinamento tra procedure, ripartizione dell'onere probatorio e standard di sindacato giurisdizionale sulle valutazioni scientifiche complesse.
Il primo e più significativo nucleo argomentativo della sentenza concerne la dedotta incompatibilità tra l'avvio della procedura di riesame e la pendenza della procedura di rinnovo dell'AIC condizionata. Il ricorrente aveva sostenuto che l'articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 507/2006 imporrebbe alla Commissione di attendere l'esito del rinnovo, atteso che la valutazione del rapporto rischio/beneficio in tale sede sarebbe connotata da specificità tali da renderla non fungibile con quella operata in sede di riesame.
Il Tribunale respinge tale impostazione muovendo da un'interpretazione sistematica e teleologica. Sul piano letterale, rileva che né l'articolo 20 del regolamento n. 726/2004 né l'articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 507/2006 contengono una clausola di sospensione o di prevalenza della procedura di rinnovo . Sul piano contestuale, la disposizione da ultimo citata (nel prevedere che l'AIC condizionata “resta valida finché la Commissione non abbia adottato una decisione” sul rinnovo) mira a evitare il ritiro automatico del medicinale dal mercato per scadenza del termine annuale, non già a cristallizzare la validità dell'autorizzazione contro interventi cautelativi o sanzionatori fondati su ragioni di salute pubblica.
Sul piano teleologico, la prevalenza dell'obiettivo di garantire che non siano somministrati medicinali con rapporto rischio/beneficio negativo impone di non subordinare l'azione della Commissione ai tempi, fisiologicamente più lunghi, della procedura di rinnovo. Il Tribunale sottolinea come la tesi contraria limiterebbe indebitamente la capacità dell'autorità di reagire efficacemente a rischi potenziali per la salute pubblica.
La sentenza precisa inoltre che non sussiste alcuna differenza ontologica tra il concetto di rapporto rischio/beneficio applicato nelle due procedure, posto che entrambe rinvíano alla definizione unitaria dell'articolo 1, punto 28 bis, della direttiva 2001/83. Né la pendenza del rinnovo può giustificare un'espectativa di trattamento differenziato, poiché il comitato non è chiamato, in quella sede, a verificare la permanenza delle condizioni originarie di rilascio, bensì a confermare il rapporto rischio/beneficio alla luce degli obblighi specifici assolti.
Il secondo profilo di interesse riguarda la censura, articolata nel terzo motivo, secondo cui la Commissione non avrebbe dimostrato l'assenza di effetto terapeutico del medicinale, limitandosi a constatare che l'efficacia non era «dimostrata». Il ricorrente assumeva che, vertendosi in materia di revoca, l'onere di provare la sussistenza dei presupposti dell'articolo 116 gravasse sull'amministrazione.
Il Tribunale non perviene a una statuizione definitiva su chi sopporti l'onere della prova, ritenendo la censura infondata nel merito per ragioni che attengono piuttosto alla qualità della motivazione scientifica. La decisione impugnata si fonda su un parere del comitato che ha analizzato i dati dello studio clinico di conferma, concludendo che la totalità delle evidenze disponibili non suffragava il beneficio clinico. Il Tribunale ricorda che, in materia di valutazioni scientifiche complesse, il sindacato giurisdizionale è limitato all'accertamento dell'eventuale errore manifesto, dello sviamento di potere o della violazione dei limiti del potere discrezionale. Non è quindi richiesto al giudice di sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità, ma di verificare che quest'ultima non abbia ecceduto i margini di apprezzamento riconosciuti.
In questa prospettiva, la circostanza che il comitato abbia ritenuto l'efficacia “non dimostrata” (e non positivamente esclusa) non integra di per sé un vizio, poiché nel quadro delle AIC condizionate l'onere di confermare il beneficio clinico incombe sul titolare attraverso gli obblighi specifici. Il mancato assolvimento di tale onere giustifica la revoca, senza che ciò implichi un'inversione illegittima dell'onere probatorio in danno dell'amministrazione.
Un terzo ordine di considerazioni, che emerge in filigrana dalla sentenza, concerne il profilo della proporzionalità. Il ricorrente aveva prospettato la possibilità di mantenere l'autorizzazione imponendo obblighi specifici modificati o ulteriori misure di minimizzazione del rischio. Il Tribunale rileva che il comitato ha espressamente considerato la possibilità di “mantenere, modificare, sospendere o revocare” l'AIC, e che la scelta della revoca è coerente con l'accertamento dell'assenza di beneficio clinico. Non ogni alternativa astrattamente ipotizzabile è idonea a soddisfare il requisito di proporzionalità: quando il presupposto logico-giuridico del mantenimento (la conferma del beneficio clinico) è venuto meno, la modifica degli obblighi specifici non costituisce un'alternativa praticabile, ma una mera dilazione dell'esito inevitabile.
La sentenza, pertanto, pur non elaborando una compiuta teoria del bilanciamento tra interesse del titolare e tutela della salute, ribadisce implicitamente che il principio di proporzionalità non impone all'amministrazione di perseguire soluzioni eccentriche rispetto alla struttura causale della fattispecie: se l'efficacia non è confermata, la revoca è la conseguenza necessaria, e non una scelta sproporzionata tra le varie astrattamente disponibili.
La pronuncia si segnala per il rigore con cui ricostruisce l'architettura delle procedure di regolazione post-autorizzativa dei medicinali condizionati, chiarendo che l'autonomia della procedura di riesame non è derogabile in ragione della pendenza del rinnovo. La soluzione appare coerente con la logica di fondo del sistema, che subordina la permanenza sul mercato di un medicinale alla conferma del rapporto rischio/beneficio, senza che le scansioni temporali delle procedure amministrative possano ritardare l'adozione di misure necessarie alla tutela della salute pubblica. Sul versante dell'onere probatorio e del sindacato, la sentenza conferma l'orientamento restrittivo del giudice dell'Unione in materia di valutazioni scientifiche, riservando all'amministrazione un margine ampio di apprezzamento e circoscrivendo il controllo ai soli profili di manifesta irragionevolezza o travisamento. Resta sullo sfondo, ma non adeguatamente approfondita, la questione della ripartizione formale dell'onere della prova in sede di revoca ex articolo 116: il Tribunale la elude, preferendo risolvere la censura sul piano della sufficienza motivazionale. Si tratta di una scelta pragmatica, che tuttavia lascia aperta una questione dogmaticamente non secondaria, destinata verosimilmente a riproporsi in future controversie.
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