Revisione della pianta organica e trasferimento della farmacia: la censura di “sviamento” va supportata con precisi mezzi di prova, non con supposizioni o indizi
Impugnare una pianta organica che consente il trasferimento di una farmacia, sostenendo che l'azione del Comune è illegittima per “sviamento”, richiede il supporto di un preciso e concordante mezzo di prova, sennò il ricorso è infondato
Massima
Farmacia – revisione biennale della pianta organica – modifica zone – trasferimento farmacia – ricorso giurisdizionale – eccesso di potere per sviamento – mancanza di una prova precisa e concordante – mere supposizioni o indizi – insufficienza – infondatezza del ricorso
Un titolare di farmacia chiede ed ottiene dal Comune il trasferimento della propria farmacia all'esterno della propria zona ma l'atto viene annullato dal Giudice amministrativo per mancanza dei presupposti, visto che non vi è stato quello spostamento della popolazione richiesto, quale presupposto per il trasferimento, dall'art. 5 della l. n. 362/1991.
Il titolare allora, mediante un'ordinaria revisione della pianta organica, vede modificata la propria zona, al punto che chiede ed ottiene questa volta il trasferimento ex art. 1 comma 4 della l. n. 475/1968, e cioè quello all'interno della propria zona di pertinenza, nella stessa via in cui aveva ottenuto il trasferimento esterno.
Ne discende un nuovo ed ulteriore ricorso al TAR da parte di altro titolare che, tra le varie censure, in primo luogo deduce l'illegittimità degli atti per “sviamento”, che è una figura sintomatica dell'eccesso di potere che “consiste nell’effettiva e comprovata divergenza tra l’atto e la sua funzione tipica, ovvero nell’esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dalla norma attributiva del potere, e dunque, in particolare, allorquando l’atto posto in essere sia determinato da un interesse diverso da quello pubblico” (così, tra le ultime, la sentenza del Consiglio di Stato n. 7665/2023).
Trattasi, com'è agevole intendere, di censura di estremo “peso specifico”, anche per le conseguenze che possono discendere da una sentenza del Giudice amministrativo che accolga una siffatta prospettazione.
Questa pronuncia del TAR Catania, però, è estremamente interessante perché affronta precisamente le condizioni che devono supportare la detta censura.
Il Collegio infatti segnala che, proprio per l'ipotizzata gravità del comportamento dell'Amministrazione, occorre sempre fondare la censura di sviamento su “precisi e concordanti mezzi di prova”, non essendo assolutamente sufficienti “le mere supposizioni o indizi che non si traducano nella dimostrazione dell'illegittima finalità perseguita in concreto”; il TAR, al proposito, rinvia, per tali principi, alla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentenza n. 4030/2025).
Nel denunciare lo sviamento, allora, occorre un solido mezzo di prova, sennò la censura viene respinta.
La sentenza, entrando nel merito, afferma che non è provato nel caso di specie lo sviamento: se pur riconosce che le due istanze prodotte nel tempo dalla farmacia trasferita concordano nell'indicazione della medesima via, e che con la modifica della zona, operata mediante la pianta organica, si è consentito quel trasferimento (adesso interno) che in precedenza, in quanto esterno non era stato possibile, purtuttavia la solida motivazione contenuta nella nuova delibera comunale non consente di ritenere provato lo sviamento.
Il Collegio al proposito rileva che la modifica delle zone è motivata dall'esigenza di adeguare le circoscrizioni alla nuova realtà della viabilità cittadina e quindi consentire una migliore accessibilità al servizio farmaceutico, visto che la precedente allocazione era di incerta raggiungibilità con i mezzi di trasporto ed i parcheggi erano insufficienti, a differenza della nuova situazione, che inoltre è più facilmente accessibile anche a piedi o con i mezzi pubblici, mentre il centro storico (in cui in precedenza era allocata la sede trasferita) continua ad essere adeguatamente servito dalle altre farmacie ivi operative.
Tali motivazioni, secondo il TAR, devono ritenersi congrue e soddisfano i criteri che giustificano la modifica delle zone di pertinenza delle farmacie mediante le piante organiche ove si consideri, peraltro, che il principio cardine dell'assistenza farmaceutica è quello della capillarità e quindi dell'equa distribuzione sul territorio delle farmacie, sicché al riguardo la sentenza certifica che dalla mappa esibita in giudizio risulta adesso (dopo l'avvenuto trasferimento) servita tutta quell'area a sud est del Comune che in precedenza risultava sprovvista di assistenza farmaceutica, il che conferma che il Comune ha eliminato con i propri provvedimenti lo sbilanciamento prima esistente.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Catania/sentenza del 5 settembre 2025
Revisione della pianta organica e trasferimento della farmacia: la censura di “sviamento” va supportata con precisi mezzi di prova, non con supposizioni o indizi
Impugnare una pianta organica che consente il trasferimento di una farmacia, sostenendo che l'azione del Comune è illegittima per “sviamento”, richiede il supporto di un preciso e concordante mezzo di prova, sennò il ricorso è infondato
Massima
Farmacia – revisione biennale della pianta organica – modifica zone – trasferimento farmacia – ricorso giurisdizionale – eccesso di potere per sviamento – mancanza di una prova precisa e concordante – mere supposizioni o indizi – insufficienza – infondatezza del ricorso
Un titolare di farmacia chiede ed ottiene dal Comune il trasferimento della propria farmacia all'esterno della propria zona ma l'atto viene annullato dal Giudice amministrativo per mancanza dei presupposti, visto che non vi è stato quello spostamento della popolazione richiesto, quale presupposto per il trasferimento, dall'art. 5 della l. n. 362/1991.
Il titolare allora, mediante un'ordinaria revisione della pianta organica, vede modificata la propria zona, al punto che chiede ed ottiene questa volta il trasferimento ex art. 1 comma 4 della l. n. 475/1968, e cioè quello all'interno della propria zona di pertinenza, nella stessa via in cui aveva ottenuto il trasferimento esterno.
Ne discende un nuovo ed ulteriore ricorso al TAR da parte di altro titolare che, tra le varie censure, in primo luogo deduce l'illegittimità degli atti per “sviamento”, che è una figura sintomatica dell'eccesso di potere che “consiste nell’effettiva e comprovata divergenza tra l’atto e la sua funzione tipica, ovvero nell’esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dalla norma attributiva del potere, e dunque, in particolare, allorquando l’atto posto in essere sia determinato da un interesse diverso da quello pubblico” (così, tra le ultime, la sentenza del Consiglio di Stato n. 7665/2023).
Trattasi, com'è agevole intendere, di censura di estremo “peso specifico”, anche per le conseguenze che possono discendere da una sentenza del Giudice amministrativo che accolga una siffatta prospettazione.
Questa pronuncia del TAR Catania, però, è estremamente interessante perché affronta precisamente le condizioni che devono supportare la detta censura.
Il Collegio infatti segnala che, proprio per l'ipotizzata gravità del comportamento dell'Amministrazione, occorre sempre fondare la censura di sviamento su “precisi e concordanti mezzi di prova”, non essendo assolutamente sufficienti “le mere supposizioni o indizi che non si traducano nella dimostrazione dell'illegittima finalità perseguita in concreto”; il TAR, al proposito, rinvia, per tali principi, alla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentenza n. 4030/2025).
Nel denunciare lo sviamento, allora, occorre un solido mezzo di prova, sennò la censura viene respinta.
La sentenza, entrando nel merito, afferma che non è provato nel caso di specie lo sviamento: se pur riconosce che le due istanze prodotte nel tempo dalla farmacia trasferita concordano nell'indicazione della medesima via, e che con la modifica della zona, operata mediante la pianta organica, si è consentito quel trasferimento (adesso interno) che in precedenza, in quanto esterno non era stato possibile, purtuttavia la solida motivazione contenuta nella nuova delibera comunale non consente di ritenere provato lo sviamento.
Il Collegio al proposito rileva che la modifica delle zone è motivata dall'esigenza di adeguare le circoscrizioni alla nuova realtà della viabilità cittadina e quindi consentire una migliore accessibilità al servizio farmaceutico, visto che la precedente allocazione era di incerta raggiungibilità con i mezzi di trasporto ed i parcheggi erano insufficienti, a differenza della nuova situazione, che inoltre è più facilmente accessibile anche a piedi o con i mezzi pubblici, mentre il centro storico (in cui in precedenza era allocata la sede trasferita) continua ad essere adeguatamente servito dalle altre farmacie ivi operative.
Tali motivazioni, secondo il TAR, devono ritenersi congrue e soddisfano i criteri che giustificano la modifica delle zone di pertinenza delle farmacie mediante le piante organiche ove si consideri, peraltro, che il principio cardine dell'assistenza farmaceutica è quello della capillarità e quindi dell'equa distribuzione sul territorio delle farmacie, sicché al riguardo la sentenza certifica che dalla mappa esibita in giudizio risulta adesso (dopo l'avvenuto trasferimento) servita tutta quell'area a sud est del Comune che in precedenza risultava sprovvista di assistenza farmaceutica, il che conferma che il Comune ha eliminato con i propri provvedimenti lo sbilanciamento prima esistente.
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