Sede farmaceutica istituita con i resti della popolazione: non occorrono specifica motivazione e supplemento istruttorio, è sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori
Sotto il profilo dell'onere motivazionale non vi è differenza tra “sedi obbligatorie” e “sedi facoltative”, per ambedue i casi è sufficiente che dagli atti del procedimento, complessivamente intesi, si desuma l'esternazione dei criteri ispiratori
Massima
Farmacia – istituzione – resti della popolazione – facoltatività – onere motivazione rafforzato – non sussiste – supplemento istruttorio – non sussiste – criteri ispiratori desumibili dagli atti del procedimento – sufficienza
Con il parere della I Sezione, il Consiglio di Stato affronta i principali profili problematici legati all’istituzione di una sede farmaceutica “facoltativa”, effettuata utilizzando i cosiddetti “resti della popolazione”.
La vicenda riguarda un Comune di 5.498 abitanti nel quale, pur sussistendo da oltre dieci anni un resto di popolazione superiore al 50% del quorum necessario per l’istituzione di una seconda sede, l’Amministrazione non aveva ritenuto, nelle precedenti revisioni della pianta organica, di esercitare tale facoltà. In occasione dell’ultima revisione, invece, il Comune decide di istituire la seconda sede, procedendo contestualmente alla perimetrazione delle due zone.
La titolare dell’unica farmacia già operativa impugna la decisione, formulando censure che investono tanto la scelta di istituire la nuova sede quanto le modalità della sua localizzazione. In particolare, contesta il difetto di adeguata motivazione e di istruttoria, sostenendo che il Comune avrebbe applicato il criterio matematico dei “resti” senza un’analisi concreta delle esigenze della popolazione, del territorio e dell’accessibilità del servizio; censura poi la perimetrazione, rilevando come il confine della nuova zona venga a trovarsi a soli 450 metri dalla farmacia esistente, mentre altre parti del territorio comunale, più lontane e scarsamente servite, avrebbero richiesto maggiore attenzione. Viene inoltre contestata la mancata considerazione delle indicazioni contenute nel parere dell’Ordine dei farmacisti e, infine, la scelta di istituire la seconda sede dopo che, per numerose revisioni biennali, la stessa Amministrazione aveva sempre deciso in senso contrario.
Il Consiglio di Stato stabilisce subito i criteri applicabili, chiarendo che il fatto che il legislatore utilizzi il termine “consente”, e non “impone”, non determina un onere motivazionale o istruttorio più gravoso nel caso di istituzione di una sede farmaceutica mediante i resti della popolazione. Sotto questo profilo, tra sedi obbligatorie e facoltative non vi è differenza: in entrambi i casi è sufficiente l’esternazione dei criteri ispiratori della scelta, desumibili anche dagli atti del procedimento complessivamente considerato.
Né è necessario che l’Amministrazione acquisisca specifici studi o indagini per dimostrare la conoscenza della conformazione del territorio e della distribuzione della popolazione. I dati istruttori possono naturalmente essere contestati, ma la presunzione di adeguata conoscenza del territorio da parte degli amministratori e degli uffici comunali può essere superata solo attraverso la dimostrazione concreta di errori fattuali o travisamenti.
La Sezione ribadisce, inoltre, che la revisione della pianta organica costituisce un atto programmatorio a contenuto generale, per il quale non è necessaria una motivazione analiticamente calibrata sulle singole situazioni locali. È sufficiente l’esternazione dei criteri ispiratori adottati dall’Amministrazione, che devono essere legittimi, congrui e ragionevoli e trovare coerente applicazione nella scelta concretamente effettuata.
Nel caso specifico, tali criteri vengono individuati nel mutamento delle condizioni di sviluppo edilizio e di distribuzione della popolazione, nell’obiettivo di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico e nell’individuazione della porzione di territorio meno servita dalla farmacia esistente. La Sezione rileva, inoltre, come tali criteri trovino puntuale riscontro nella relazione tecnica del responsabile del Settore affari generali del Comune, nella quale sono analizzati i profili topografici e demografici del territorio, con particolare riferimento alla variazione altimetrica e alle difficoltà di accesso alla farmacia per la popolazione non automunita. L’iter logico seguito dall’Amministrazione viene quindi ritenuto sufficientemente esplicitato e non affetto da manifesta illogicità.
Quanto, poi, alla censura secondo cui vi sarebbero aree più lontane che avrebbero necessitato di maggiore assistenza, il Consiglio di Stato ricorda che la finalità di garantire l’accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti nelle zone più periferiche costituisce un criterio rilevante, ma non esclusivo, rispetto a quello dell’equa distribuzione del servizio sul territorio. L’obiettivo della disciplina non è, infatti, il massimo decentramento possibile delle sedi, ma l’incremento dell’accessibilità in favore del maggior numero di abitanti possibile.
In questa prospettiva, la scelta del Comune di collocare la nuova sede nella zona a maggiore densità abitativa e caratterizzata da specifiche difficoltà di accesso per ragioni topografiche viene ritenuta coerente con la finalità perseguita. La diversa soluzione prospettata dalla ricorrente si risolve, invece, nella richiesta di sostituire alla valutazione dell’Amministrazione una diversa valutazione di opportunità, che non può trovare ingresso nel giudizio di legittimità.
Riguardo, poi, al parere dell’Ordine dei farmacisti, la Sezione ne esclude la natura vincolante. Si tratta di un parere obbligatorio, ma non vincolante, sicché il potere decisorio resta in capo al Comune. Nel caso concreto, inoltre, il Consiglio di Stato ritiene che il parere non fosse in senso contrario alla scelta comunale, avendo l’Ordine espresso un orientamento sostanzialmente riconducibile all’esigenza di collocare la nuova sede in una zona densamente popolata e caratterizzata da difficoltà di accesso alle farmacie esistenti, esigenze che il Comune ha ritenuto di avere recepito nella propria istruttoria.
Di particolare interesse è, infine, la censura, di una certa originalità, relativa alla mancata istituzione della seconda sede nelle precedenti revisioni biennali. Secondo la ricorrente, la scelta di istituirla dopo anni di inerzia sarebbe contraddittoria e irragionevole. Il Consiglio di Stato respinge anche tale argomento: il Comune è libero di scegliere in quale anno pari esercitare la facoltà riconosciutagli dalla legge e le scelte compiute nelle precedenti revisioni non sono idonee a vincolare quelle successive. Si tratta, infatti, di un potere discrezionale il cui esercizio deve essere valutato con riferimento alle condizioni del territorio esistenti al momento della decisione.
La pronuncia conferma così una lettura della disciplina delle sedi farmaceutiche nella quale l’interesse del titolare della farmacia già insediata non può costituire il parametro attraverso cui valutare la legittimità della nuova sede. Che quest’ultima incida sul precedente bacino di utenza è, del resto, una conseguenza fisiologica dell’incremento delle sedi e della finalità di assicurare una distribuzione più equilibrata del servizio. Ciò che rileva, quindi, non è preservare l’originaria posizione economica della farmacia esistente, ma verificare che la scelta comunale sia sorretta da criteri coerenti con l’interesse pubblico alla migliore accessibilità e distribuzione territoriale del servizio farmaceutico
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/parere del 27 luglio 2026
Sede farmaceutica istituita con i resti della popolazione: non occorrono specifica motivazione e supplemento istruttorio, è sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori
Sotto il profilo dell'onere motivazionale non vi è differenza tra “sedi obbligatorie” e “sedi facoltative”, per ambedue i casi è sufficiente che dagli atti del procedimento, complessivamente intesi, si desuma l'esternazione dei criteri ispiratori
Massima
Farmacia – istituzione – resti della popolazione – facoltatività – onere motivazione rafforzato – non sussiste – supplemento istruttorio – non sussiste – criteri ispiratori desumibili dagli atti del procedimento – sufficienza
Con il parere della I Sezione, il Consiglio di Stato affronta i principali profili problematici legati all’istituzione di una sede farmaceutica “facoltativa”, effettuata utilizzando i cosiddetti “resti della popolazione”.
La vicenda riguarda un Comune di 5.498 abitanti nel quale, pur sussistendo da oltre dieci anni un resto di popolazione superiore al 50% del quorum necessario per l’istituzione di una seconda sede, l’Amministrazione non aveva ritenuto, nelle precedenti revisioni della pianta organica, di esercitare tale facoltà. In occasione dell’ultima revisione, invece, il Comune decide di istituire la seconda sede, procedendo contestualmente alla perimetrazione delle due zone.
La titolare dell’unica farmacia già operativa impugna la decisione, formulando censure che investono tanto la scelta di istituire la nuova sede quanto le modalità della sua localizzazione. In particolare, contesta il difetto di adeguata motivazione e di istruttoria, sostenendo che il Comune avrebbe applicato il criterio matematico dei “resti” senza un’analisi concreta delle esigenze della popolazione, del territorio e dell’accessibilità del servizio; censura poi la perimetrazione, rilevando come il confine della nuova zona venga a trovarsi a soli 450 metri dalla farmacia esistente, mentre altre parti del territorio comunale, più lontane e scarsamente servite, avrebbero richiesto maggiore attenzione. Viene inoltre contestata la mancata considerazione delle indicazioni contenute nel parere dell’Ordine dei farmacisti e, infine, la scelta di istituire la seconda sede dopo che, per numerose revisioni biennali, la stessa Amministrazione aveva sempre deciso in senso contrario.
Il Consiglio di Stato stabilisce subito i criteri applicabili, chiarendo che il fatto che il legislatore utilizzi il termine “consente”, e non “impone”, non determina un onere motivazionale o istruttorio più gravoso nel caso di istituzione di una sede farmaceutica mediante i resti della popolazione. Sotto questo profilo, tra sedi obbligatorie e facoltative non vi è differenza: in entrambi i casi è sufficiente l’esternazione dei criteri ispiratori della scelta, desumibili anche dagli atti del procedimento complessivamente considerato.
Né è necessario che l’Amministrazione acquisisca specifici studi o indagini per dimostrare la conoscenza della conformazione del territorio e della distribuzione della popolazione. I dati istruttori possono naturalmente essere contestati, ma la presunzione di adeguata conoscenza del territorio da parte degli amministratori e degli uffici comunali può essere superata solo attraverso la dimostrazione concreta di errori fattuali o travisamenti.
La Sezione ribadisce, inoltre, che la revisione della pianta organica costituisce un atto programmatorio a contenuto generale, per il quale non è necessaria una motivazione analiticamente calibrata sulle singole situazioni locali. È sufficiente l’esternazione dei criteri ispiratori adottati dall’Amministrazione, che devono essere legittimi, congrui e ragionevoli e trovare coerente applicazione nella scelta concretamente effettuata.
Nel caso specifico, tali criteri vengono individuati nel mutamento delle condizioni di sviluppo edilizio e di distribuzione della popolazione, nell’obiettivo di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico e nell’individuazione della porzione di territorio meno servita dalla farmacia esistente. La Sezione rileva, inoltre, come tali criteri trovino puntuale riscontro nella relazione tecnica del responsabile del Settore affari generali del Comune, nella quale sono analizzati i profili topografici e demografici del territorio, con particolare riferimento alla variazione altimetrica e alle difficoltà di accesso alla farmacia per la popolazione non automunita. L’iter logico seguito dall’Amministrazione viene quindi ritenuto sufficientemente esplicitato e non affetto da manifesta illogicità.
Quanto, poi, alla censura secondo cui vi sarebbero aree più lontane che avrebbero necessitato di maggiore assistenza, il Consiglio di Stato ricorda che la finalità di garantire l’accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti nelle zone più periferiche costituisce un criterio rilevante, ma non esclusivo, rispetto a quello dell’equa distribuzione del servizio sul territorio. L’obiettivo della disciplina non è, infatti, il massimo decentramento possibile delle sedi, ma l’incremento dell’accessibilità in favore del maggior numero di abitanti possibile.
In questa prospettiva, la scelta del Comune di collocare la nuova sede nella zona a maggiore densità abitativa e caratterizzata da specifiche difficoltà di accesso per ragioni topografiche viene ritenuta coerente con la finalità perseguita. La diversa soluzione prospettata dalla ricorrente si risolve, invece, nella richiesta di sostituire alla valutazione dell’Amministrazione una diversa valutazione di opportunità, che non può trovare ingresso nel giudizio di legittimità.
Riguardo, poi, al parere dell’Ordine dei farmacisti, la Sezione ne esclude la natura vincolante. Si tratta di un parere obbligatorio, ma non vincolante, sicché il potere decisorio resta in capo al Comune. Nel caso concreto, inoltre, il Consiglio di Stato ritiene che il parere non fosse in senso contrario alla scelta comunale, avendo l’Ordine espresso un orientamento sostanzialmente riconducibile all’esigenza di collocare la nuova sede in una zona densamente popolata e caratterizzata da difficoltà di accesso alle farmacie esistenti, esigenze che il Comune ha ritenuto di avere recepito nella propria istruttoria.
Di particolare interesse è, infine, la censura, di una certa originalità, relativa alla mancata istituzione della seconda sede nelle precedenti revisioni biennali. Secondo la ricorrente, la scelta di istituirla dopo anni di inerzia sarebbe contraddittoria e irragionevole. Il Consiglio di Stato respinge anche tale argomento: il Comune è libero di scegliere in quale anno pari esercitare la facoltà riconosciutagli dalla legge e le scelte compiute nelle precedenti revisioni non sono idonee a vincolare quelle successive. Si tratta, infatti, di un potere discrezionale il cui esercizio deve essere valutato con riferimento alle condizioni del territorio esistenti al momento della decisione.
La pronuncia conferma così una lettura della disciplina delle sedi farmaceutiche nella quale l’interesse del titolare della farmacia già insediata non può costituire il parametro attraverso cui valutare la legittimità della nuova sede. Che quest’ultima incida sul precedente bacino di utenza è, del resto, una conseguenza fisiologica dell’incremento delle sedi e della finalità di assicurare una distribuzione più equilibrata del servizio. Ciò che rileva, quindi, non è preservare l’originaria posizione economica della farmacia esistente, ma verificare che la scelta comunale sia sorretta da criteri coerenti con l’interesse pubblico alla migliore accessibilità e distribuzione territoriale del servizio farmaceutico
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