Silenzio amministrativo e pianificazione farmaceutica: l’interesse qualificato del titolare di farmacia nell’inerzia comunale sulla revisione della pianta organica
L’inerzia del Comune nella revisione della pianta organica farmaceutica, pur trattandosi di attività pianificatoria di carattere generale, può essere censurata dal titolare di farmacia mediante l’azione avverso il silenzio soltanto quando incida su una posizione giuridica differenziata e qualificata
Massima
Farmacia – pianta organica farmaceutica – inerzia del Comune - atto di carattere generale e di natura pianificatoria – azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. – difetto di interesse qualificato del titolare di farmacia - inammissibilità
Un titolare di farmacia intende usufruire della possibilità di trasferimento ex art. 2 comma 2 bis della l. n. 475/1968 ma il Comune, secondo la prospettazione del ricorso, non approvando la pianta organica farmaceutica, non gli consente di trasferirsi.
Da qui l'azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., che però il TAR reputa inammissibile.
La sentenza rinvia, al riguardo, la sentenza del Consiglio di Stato n. 2930/2021 secondo cui: “il ricorso avverso il silenzio, essendo finalizzato a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, non è esperibile allorchè l’atto di cui si chiede l’adozione sia a contenuto regolamentare o generale, come nel caso degli atti di pianificazione del territorio, i quali sono rivolti ad una pluralità indifferenziata di destinatari e non producono effetti nella sfera giuridica di singoli soggetti specificamente individuati. Il rito del silenzio è strettamente circoscritto all’attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all’adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari.
Detto in altri termini, il silenzio inadempimento è configurabile al cospetto di un obbligo giuridico di provvedere da parte dell’amministrazione, cioè di esercitare una pubblica funzione normativamente attribuita alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta; presupposto per l’azione avverso il silenzio è dunque l’esistenza di uno specifico obbligo, e non già di una generica facoltà o di una mera potestà, dell’amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica differenziata del ricorrente (Cons. Stato, III, 1 luglio 2020, n. 4204)”.
Secondo il Collegio questi principi possono applicarsi, per analogia di ratio, anche all'attività di pianificazione relativa alla revisione delle piante organiche farmaceutiche, sicché essendo tale atto a carattere generale ed avendo esso natura pianificatoria, dalla sentenza in commento potrebbe ricavarsi l'impressione che, in via generale, un titolare di farmacia non possa mai proporre un ricorso contro l'inerzia del Comune ex artt. 31 e 117 c.p.a.
Va sottolineato che la giurisprudenza sopra richiamata dalla sentenza, però, non si riferisce a precedenti relativi alle piante organiche farmaceutiche, bensì a situazioni riconducibili a:
- la revisione del P.M.O.-piano di massima occupabilità- (per quanto concerne la sentenza del Consiglio di Stato n. 2930/2021), e
- erogazione delle risorse necessarie allo svolgimento dei lavori di manutenzione ed alla conseguente riapertura di un Ippodromo (per ciò che riguarda la richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 4204/2020).
Trattasi quindi di un principio di carattere generale ricavato da fattispecie differenti dall'obbligo previsto per legge di revisione biennale della pianta organica farmaceutica, che è nell'interesse dei cittadini, ma anche dei titolari di farmacia.
Ferma restando l'assoluta correttezza del principio di carattere generale, va tuttavia anche sottolineato che possono esservi casi specifici in cui i titolari di farmacia, rispetto all'inerzia del Comune che non approva la pianta organica farmaceutica, possono avere un interesse giuridicamente qualificato, tant'è che vi sono precedenti giurisprudenziali che reputano ammissibile l'azione proposta dal titolare di farmacia ex artt. 31 e 117 c.p.a. se il Comune rimane inerte.
Ci si riferisce, ad esempio:
- alla fattispecie in cui la revisione della pianta organica è il presupposto necessario per l’esame della domanda di trasferimento su una delle sedi disponibili già presentata dal titolare della farmacia ed ancora pendente (Consiglio di Stato sentenza dell'1 agosto 2014 n. 4090, oppure
- alla situazione in cui la nuova revisione, in base ai dati demografici prospettati, potrebbe condurre alla soppressione di una farmacia (Consiglio di Stato ordinanza del 27 marzo 2015 n. 1630, TAR Bari sentenza del 10 luglio 2015 n. 1044).
La giurisprudenza quindi, per ciò che concerne l'obbligo di revisione biennale delle piante organiche, riconosce che, in presenza di particolari circostanze, l’inerzia dell’amministrazione nella revisione della pianta organica può incidere su posizioni giuridiche differenziate e qualificate.
Al fine di non equivocare il corretto principio di carattere generale indicato dal TAR Campobasso, allora, va evidenziato che il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a.del farmacista titolare avverso l'inerzia del Comune nell'approvazione della pianta organica è ammissibile qualora in giudizio il farmacista dimostri di avere un interesse giuridicamente qualificato e, cioè, concreto, attuale e personale.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Campobasso/sentenza del 6 marzo 2026
Silenzio amministrativo e pianificazione farmaceutica: l’interesse qualificato del titolare di farmacia nell’inerzia comunale sulla revisione della pianta organica
L’inerzia del Comune nella revisione della pianta organica farmaceutica, pur trattandosi di attività pianificatoria di carattere generale, può essere censurata dal titolare di farmacia mediante l’azione avverso il silenzio soltanto quando incida su una posizione giuridica differenziata e qualificata
Massima
Farmacia – pianta organica farmaceutica – inerzia del Comune - atto di carattere generale e di natura pianificatoria – azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. – difetto di interesse qualificato del titolare di farmacia - inammissibilità
Un titolare di farmacia intende usufruire della possibilità di trasferimento ex art. 2 comma 2 bis della l. n. 475/1968 ma il Comune, secondo la prospettazione del ricorso, non approvando la pianta organica farmaceutica, non gli consente di trasferirsi.
Da qui l'azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., che però il TAR reputa inammissibile.
La sentenza rinvia, al riguardo, la sentenza del Consiglio di Stato n. 2930/2021 secondo cui: “il ricorso avverso il silenzio, essendo finalizzato a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, non è esperibile allorchè l’atto di cui si chiede l’adozione sia a contenuto regolamentare o generale, come nel caso degli atti di pianificazione del territorio, i quali sono rivolti ad una pluralità indifferenziata di destinatari e non producono effetti nella sfera giuridica di singoli soggetti specificamente individuati. Il rito del silenzio è strettamente circoscritto all’attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all’adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari.
Detto in altri termini, il silenzio inadempimento è configurabile al cospetto di un obbligo giuridico di provvedere da parte dell’amministrazione, cioè di esercitare una pubblica funzione normativamente attribuita alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta; presupposto per l’azione avverso il silenzio è dunque l’esistenza di uno specifico obbligo, e non già di una generica facoltà o di una mera potestà, dell’amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica differenziata del ricorrente (Cons. Stato, III, 1 luglio 2020, n. 4204)”.
Secondo il Collegio questi principi possono applicarsi, per analogia di ratio, anche all'attività di pianificazione relativa alla revisione delle piante organiche farmaceutiche, sicché essendo tale atto a carattere generale ed avendo esso natura pianificatoria, dalla sentenza in commento potrebbe ricavarsi l'impressione che, in via generale, un titolare di farmacia non possa mai proporre un ricorso contro l'inerzia del Comune ex artt. 31 e 117 c.p.a.
Va sottolineato che la giurisprudenza sopra richiamata dalla sentenza, però, non si riferisce a precedenti relativi alle piante organiche farmaceutiche, bensì a situazioni riconducibili a:
- la revisione del P.M.O.-piano di massima occupabilità- (per quanto concerne la sentenza del Consiglio di Stato n. 2930/2021), e
- erogazione delle risorse necessarie allo svolgimento dei lavori di manutenzione ed alla conseguente riapertura di un Ippodromo (per ciò che riguarda la richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 4204/2020).
Trattasi quindi di un principio di carattere generale ricavato da fattispecie differenti dall'obbligo previsto per legge di revisione biennale della pianta organica farmaceutica, che è nell'interesse dei cittadini, ma anche dei titolari di farmacia.
Ferma restando l'assoluta correttezza del principio di carattere generale, va tuttavia anche sottolineato che possono esservi casi specifici in cui i titolari di farmacia, rispetto all'inerzia del Comune che non approva la pianta organica farmaceutica, possono avere un interesse giuridicamente qualificato, tant'è che vi sono precedenti giurisprudenziali che reputano ammissibile l'azione proposta dal titolare di farmacia ex artt. 31 e 117 c.p.a. se il Comune rimane inerte.
Ci si riferisce, ad esempio:
- alla fattispecie in cui la revisione della pianta organica è il presupposto necessario per l’esame della domanda di trasferimento su una delle sedi disponibili già presentata dal titolare della farmacia ed ancora pendente (Consiglio di Stato sentenza dell'1 agosto 2014 n. 4090, oppure
- alla situazione in cui la nuova revisione, in base ai dati demografici prospettati, potrebbe condurre alla soppressione di una farmacia (Consiglio di Stato ordinanza del 27 marzo 2015 n. 1630, TAR Bari sentenza del 10 luglio 2015 n. 1044).
La giurisprudenza quindi, per ciò che concerne l'obbligo di revisione biennale delle piante organiche, riconosce che, in presenza di particolari circostanze, l’inerzia dell’amministrazione nella revisione della pianta organica può incidere su posizioni giuridiche differenziate e qualificate.
Al fine di non equivocare il corretto principio di carattere generale indicato dal TAR Campobasso, allora, va evidenziato che il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a.del farmacista titolare avverso l'inerzia del Comune nell'approvazione della pianta organica è ammissibile qualora in giudizio il farmacista dimostri di avere un interesse giuridicamente qualificato e, cioè, concreto, attuale e personale.
Normativa
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