Consiglio di Giustizia Amministrativa/parere del 21 ottobre 2026
Soppalco abusivo in farmacia: doppia conformità e irrilevanza di altri casi identici. L'eventuale illegittima sanatoria rilasciata ad altri non può fungere da termine di paragone
Il soppalco in farmacia non è sanabile se l'opera non rispetta la doppia conformità: il permesso di costruire in sanatoria richiede la conformità alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia a quello della domanda, a nulla rilevando eventuali illegittime sanatorie rilasciate in casi asseritamente identici
Massima
Farmacia – soppalco abusivo – immobile comunale in locazione – sanatoria ex art. 36 – doppia conformità – natura vincolata – contrasto con il piano particolareggiato – autonoma ragione ostativa – diniego – illegittimità
Farmacia – soppalco abusivo – disparità di trattamento – irrilevanza di altre illegittime sanatorie – diniego - legittimità
* In fondo alla presente pagina di commento, previa registrazione, è possibile accedere al parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa offre un contributo di particolare interesse in materia di soppalchi abusivi in farmacia ed in reazione all'accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, segnatamente con riguardo alla loro regolarizzazione. La fattispecie presenta una peculiarità di rilievo, derivante dalla duplice posizione rivestita dal Comune, che è al contempo proprietario dell’immobile e autorità competente all’esercizio delle funzioni urbanistico-edilizie, e offre lo spunto per una riflessione sui limiti dell’istruttoria procedimentale e sul rapporto tra potere vincolato e obblighi del proprietario pubblico.
Una società titolare di una farmacia, conduttrice di un immobile di proprietà comunale, presenta istanza di permesso di costruire in sanatoria per la regolarizzazione di un soppalco di circa cento metri quadrati, già presente al momento della consegna dell’immobile. Il Comune respinge l’istanza, rilevando che il piano particolareggiato vigente individua l’unità edilizia con tipologia riconducibile al piano regolatore storico e con modalità di intervento di “restauro”, e che il soppalco, aumentando la superficie utile di pavimento a parità di volume, costituisce intervento di “ristrutturazione edilizia”, non consentito su immobili assoggettati a tale modalità.
La ricorrente, nel ricorso straordinario proposto contro l'atto comunale, censura il diniego sotto due profili: da un lato, deduce che il Comune, in quanto proprietario e detentore della documentazione, avrebbe dovuto acquisire d’ufficio gli atti necessari; dall’altro, segnala la disparità di trattamento rispetto ad altri immobili comunali limitrofi, nei quali soppalchi analoghi erano stati oggetto di concessione edilizia e certificato di agibilità.
Il primo principio affermato dal Collegio nel proprio parere attiene alla doppia conformità. L’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, nel testo vigente alla data di presentazione dell’istanza, consentiva di conseguire il permesso in sanatoria a condizione che l’intervento risultasse conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda. Il Collegio ricorda che la disciplina statale è stata recepita nell’ordinamento regionale dall’art. 14, comma 1, l. reg. n. 16/2016, il quale, nella formulazione originaria, subordinava il rilascio del titolo alla sola conformità alla disciplina vigente al momento della domanda; la Corte costituzionale, con sentenza n. 232/2017, ha dichiarato costituzionalmente illegittima tale previsione nella parte in cui non richiedeva anche la conformità alla disciplina vigente al momento della realizzazione. Per effetto di tale pronuncia, anche nell’ordinamento regionale il rilascio del titolo in sanatoria presuppone la doppia conformità.
Il Collegio precisa, inoltre, che il procedimento di accertamento di conformità ha natura vincolata: il titolo in sanatoria può essere rilasciato soltanto in presenza dei requisiti urbanistico-edilizi prescritti dalla legge, con la conseguenza che l’Amministrazione non dispone di margini di discrezionalità valutativa.
Il secondo principio, di particolare interesse, attiene al rapporto tra istanza di sanatoria e obblighi del proprietario pubblico. Il Collegio, pur ammettendo che l’istruttoria avrebbe potuto essere integrata mediante l’acquisizione dei documenti conservati presso gli uffici comunali, rileva che tale integrazione non avrebbe potuto superare l’autonoma causa ostativa costituita dal contrasto del soppalco con la disciplina vigente alla data di presentazione della domanda. Il diniego, dunque, si fonda su una ragione urbanistica sostanziale autonomamente idonea a sorreggerlo, e le censure della ricorrente (concentrate sulla proprietà comunale del bene, sulla disponibilità della documentazione e sulla preesistenza del soppalco rispetto al rapporto di locazione) non investono tale ragione.
Il passaggio merita attenzione perché introduce una distinzione concettuale tra vizi dell’istruttoria e autonoma ragione ostativa: anche ove l’istruttoria fosse stata incompleta, il diniego resta legittimo se sorretto da una ragione urbanistica sostanziale autonomamente idonea, non specificamente contestata dalla ricorrente.
Il Collegio, in altri termini, non si limita a rilevare il difetto di contestazione, ma ricostruisce il rapporto tra onere di allegazione e natura vincolata del procedimento.
Il terzo principio attiene alla disparità di trattamento. Il Collegio rileva che la disparità può essere utilmente dedotta soltanto in presenza di situazioni perfettamente omogenee sotto tutti i profili rilevanti, e che nel caso in esame non risulta dimostrata l’identità tra gli immobili quanto alla classificazione urbanistica, all’epoca e alla consistenza degli interventi, al contenuto delle domande, alla disciplina vigente al momento della realizzazione delle opere e alle specifiche ragioni poste a fondamento dei titoli. Il Collegio richiama, inoltre, il consolidato orientamento secondo cui, nell’esercizio di un potere vincolato, il vizio di disparità di trattamento non può sostituire la dimostrazione dei presupposti normativi per l’adozione dell’atto favorevole, e l’eventuale rilascio di un titolo illegittimo in favore di altri soggetti non può comportare la reiterazione dell’illegittimità.
Il passaggio conferma il principio di legalità: la legittimità dell’operato dell’Amministrazione non può essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione, e un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento illegittimamente più favorevole ad altri riservato a chi, pur versando in situazione analoga, sia stato legittimamente destinatario di un trattamento meno favorevole.
Merita infine una notazione il profilo procedimentale. Il Collegio ha reso ben tre pareri interlocutori (nn. 216/2025, 83/2026 e 155/2026) per acquisire la documentazione ritenuta di fondamentale importanza, e l’Ufficio legislativo e legale ha reiterato le richieste istruttorie, rimaste in gran parte prive di riscontro. Il Collegio, tuttavia, ha ritenuto di poter decidere sulla base della documentazione acquisita, rilevando che l’eventuale integrazione istruttoria non avrebbe potuto superare l’autonoma ragione ostativa di carattere urbanistico.
Il passaggio è significativo perché conferma che l’inerzia dell’Amministrazione nel fornire riscontro alle richieste istruttorie non determina di per sé l’illegittimità del diniego, ove questo risulti sorretto da una ragione autonomamente idonea. Il Collegio, in altri termini, non sanziona l’inerzia procedimentale con l’annullamento dell’atto, ma la valuta nel contesto della natura vincolata del procedimento e dell’autonomia della ragione ostativa.
Il parere si segnala per la rigorosa applicazione dei principi in materia di accertamento di conformità, confermando la natura vincolata del procedimento e la centralità della doppia conformità, nonché per la puntuale ricostruzione del rapporto tra obblighi del proprietario pubblico e oneri del conduttore, e tra istanza di sanatoria e autonoma ragione ostativa di carattere urbanistico. La pronuncia conferma, inoltre, il principio di legalità in materia di disparità di trattamento, e offre una significativa applicazione del principio per cui l’inerzia dell’Amministrazione nel fornire riscontro alle richieste istruttorie non determina di per sé l’illegittimità del diniego, ove questo risulti sorretto da una ragione autonomamente idonea.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Giustizia Amministrativa/parere del 21 ottobre 2026
Soppalco abusivo in farmacia: doppia conformità e irrilevanza di altri casi identici. L'eventuale illegittima sanatoria rilasciata ad altri non può fungere da termine di paragone
Il soppalco in farmacia non è sanabile se l'opera non rispetta la doppia conformità: il permesso di costruire in sanatoria richiede la conformità alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia a quello della domanda, a nulla rilevando eventuali illegittime sanatorie rilasciate in casi asseritamente identici
Massima
Farmacia – soppalco abusivo – immobile comunale in locazione – sanatoria ex art. 36 – doppia conformità – natura vincolata – contrasto con il piano particolareggiato – autonoma ragione ostativa – diniego – illegittimità
Farmacia – soppalco abusivo – disparità di trattamento – irrilevanza di altre illegittime sanatorie – diniego - legittimità
* In fondo alla presente pagina di commento, previa registrazione, è possibile accedere al parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa offre un contributo di particolare interesse in materia di soppalchi abusivi in farmacia ed in reazione all'accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, segnatamente con riguardo alla loro regolarizzazione. La fattispecie presenta una peculiarità di rilievo, derivante dalla duplice posizione rivestita dal Comune, che è al contempo proprietario dell’immobile e autorità competente all’esercizio delle funzioni urbanistico-edilizie, e offre lo spunto per una riflessione sui limiti dell’istruttoria procedimentale e sul rapporto tra potere vincolato e obblighi del proprietario pubblico.
Una società titolare di una farmacia, conduttrice di un immobile di proprietà comunale, presenta istanza di permesso di costruire in sanatoria per la regolarizzazione di un soppalco di circa cento metri quadrati, già presente al momento della consegna dell’immobile. Il Comune respinge l’istanza, rilevando che il piano particolareggiato vigente individua l’unità edilizia con tipologia riconducibile al piano regolatore storico e con modalità di intervento di “restauro”, e che il soppalco, aumentando la superficie utile di pavimento a parità di volume, costituisce intervento di “ristrutturazione edilizia”, non consentito su immobili assoggettati a tale modalità.
La ricorrente, nel ricorso straordinario proposto contro l'atto comunale, censura il diniego sotto due profili: da un lato, deduce che il Comune, in quanto proprietario e detentore della documentazione, avrebbe dovuto acquisire d’ufficio gli atti necessari; dall’altro, segnala la disparità di trattamento rispetto ad altri immobili comunali limitrofi, nei quali soppalchi analoghi erano stati oggetto di concessione edilizia e certificato di agibilità.
Il primo principio affermato dal Collegio nel proprio parere attiene alla doppia conformità. L’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, nel testo vigente alla data di presentazione dell’istanza, consentiva di conseguire il permesso in sanatoria a condizione che l’intervento risultasse conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda. Il Collegio ricorda che la disciplina statale è stata recepita nell’ordinamento regionale dall’art. 14, comma 1, l. reg. n. 16/2016, il quale, nella formulazione originaria, subordinava il rilascio del titolo alla sola conformità alla disciplina vigente al momento della domanda; la Corte costituzionale, con sentenza n. 232/2017, ha dichiarato costituzionalmente illegittima tale previsione nella parte in cui non richiedeva anche la conformità alla disciplina vigente al momento della realizzazione. Per effetto di tale pronuncia, anche nell’ordinamento regionale il rilascio del titolo in sanatoria presuppone la doppia conformità.
Il Collegio precisa, inoltre, che il procedimento di accertamento di conformità ha natura vincolata: il titolo in sanatoria può essere rilasciato soltanto in presenza dei requisiti urbanistico-edilizi prescritti dalla legge, con la conseguenza che l’Amministrazione non dispone di margini di discrezionalità valutativa.
Il secondo principio, di particolare interesse, attiene al rapporto tra istanza di sanatoria e obblighi del proprietario pubblico. Il Collegio, pur ammettendo che l’istruttoria avrebbe potuto essere integrata mediante l’acquisizione dei documenti conservati presso gli uffici comunali, rileva che tale integrazione non avrebbe potuto superare l’autonoma causa ostativa costituita dal contrasto del soppalco con la disciplina vigente alla data di presentazione della domanda. Il diniego, dunque, si fonda su una ragione urbanistica sostanziale autonomamente idonea a sorreggerlo, e le censure della ricorrente (concentrate sulla proprietà comunale del bene, sulla disponibilità della documentazione e sulla preesistenza del soppalco rispetto al rapporto di locazione) non investono tale ragione.
Il passaggio merita attenzione perché introduce una distinzione concettuale tra vizi dell’istruttoria e autonoma ragione ostativa: anche ove l’istruttoria fosse stata incompleta, il diniego resta legittimo se sorretto da una ragione urbanistica sostanziale autonomamente idonea, non specificamente contestata dalla ricorrente.
Il Collegio, in altri termini, non si limita a rilevare il difetto di contestazione, ma ricostruisce il rapporto tra onere di allegazione e natura vincolata del procedimento.
Il terzo principio attiene alla disparità di trattamento. Il Collegio rileva che la disparità può essere utilmente dedotta soltanto in presenza di situazioni perfettamente omogenee sotto tutti i profili rilevanti, e che nel caso in esame non risulta dimostrata l’identità tra gli immobili quanto alla classificazione urbanistica, all’epoca e alla consistenza degli interventi, al contenuto delle domande, alla disciplina vigente al momento della realizzazione delle opere e alle specifiche ragioni poste a fondamento dei titoli. Il Collegio richiama, inoltre, il consolidato orientamento secondo cui, nell’esercizio di un potere vincolato, il vizio di disparità di trattamento non può sostituire la dimostrazione dei presupposti normativi per l’adozione dell’atto favorevole, e l’eventuale rilascio di un titolo illegittimo in favore di altri soggetti non può comportare la reiterazione dell’illegittimità.
Il passaggio conferma il principio di legalità: la legittimità dell’operato dell’Amministrazione non può essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione, e un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento illegittimamente più favorevole ad altri riservato a chi, pur versando in situazione analoga, sia stato legittimamente destinatario di un trattamento meno favorevole.
Merita infine una notazione il profilo procedimentale. Il Collegio ha reso ben tre pareri interlocutori (nn. 216/2025, 83/2026 e 155/2026) per acquisire la documentazione ritenuta di fondamentale importanza, e l’Ufficio legislativo e legale ha reiterato le richieste istruttorie, rimaste in gran parte prive di riscontro. Il Collegio, tuttavia, ha ritenuto di poter decidere sulla base della documentazione acquisita, rilevando che l’eventuale integrazione istruttoria non avrebbe potuto superare l’autonoma ragione ostativa di carattere urbanistico.
Il passaggio è significativo perché conferma che l’inerzia dell’Amministrazione nel fornire riscontro alle richieste istruttorie non determina di per sé l’illegittimità del diniego, ove questo risulti sorretto da una ragione autonomamente idonea. Il Collegio, in altri termini, non sanziona l’inerzia procedimentale con l’annullamento dell’atto, ma la valuta nel contesto della natura vincolata del procedimento e dell’autonomia della ragione ostativa.
Il parere si segnala per la rigorosa applicazione dei principi in materia di accertamento di conformità, confermando la natura vincolata del procedimento e la centralità della doppia conformità, nonché per la puntuale ricostruzione del rapporto tra obblighi del proprietario pubblico e oneri del conduttore, e tra istanza di sanatoria e autonoma ragione ostativa di carattere urbanistico. La pronuncia conferma, inoltre, il principio di legalità in materia di disparità di trattamento, e offre una significativa applicazione del principio per cui l’inerzia dell’Amministrazione nel fornire riscontro alle richieste istruttorie non determina di per sé l’illegittimità del diniego, ove questo risulti sorretto da una ragione autonomamente idonea.
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