Trasferimento della farmacia e limiti della sede: il quartiere come criterio ricognitivo e l’accessibilità come parametro sostanziale

Una farmacia istituita, nell'ambito della riforma del 2012, per assicurare il servizio ad una determinata zona del territorio comunale viene trasferita, a breve distanza dalla precedente ubicazione, verso il centro urbano e in avvicinamento alle altre farmacie già esistenti. Il trasferimento viene autorizzato dal Comune sul presupposto che i nuovi locali ricadano ancora nell'ambito della medesima sede farmaceutica. Le farmacie preesistenti impugnano il provvedimento, sostenendo che il nuovo esercizio sarebbe ormai estraneo alla zona per la quale la sede era stata istituita e che, comunque, lo spostamento determinerebbe una concentrazione di farmacie nella parte centrale del territorio, a discapito della capillarità del servizio.

La sentenza affronta così due questioni strettamente connesse: da un lato, l'individuazione dell'ambito territoriale entro il quale può essere trasferita una farmacia; dall'altro, la compatibilità del trasferimento con le esigenze di equa distribuzione e di migliore accessibilità del servizio farmaceutico.

Quanto al primo profilo, il punto di partenza è rappresentato dall'art. 1, comma 4, della legge n. 475 del 1968, che consente il trasferimento della farmacia in altro locale purché questo sia ubicato «nell'ambito della stessa sede» per la quale l'autorizzazione è stata concessa e nel rispetto della distanza minima dagli altri esercizi.

La questione si presenta particolarmente interessante con riferimento alle sedi individuate dopo la riforma del 2012. Come noto, tale intervento ha superato il tradizionale modello della pianta organica, sostituendo la puntuale individuazione delle singole sedi e delle relative zone con un sistema nel quale il Comune identifica le aree nelle quali collocare le nuove farmacie, perseguendo una maggiore accessibilità al servizio e un'equa distribuzione sul territorio.

La sentenza richiama, al riguardo, il principio secondo cui, a seguito della riforma, non è più necessaria una rigorosa perimetrazione della sede mediante l'indicazione di confini territoriali precisi, potendo essere sufficiente anche l'individuazione della località o della zona nella quale collocare la farmacia. Ciò non significa, tuttavia, che l'ambito territoriale della sede divenga irrilevante ai fini del trasferimento: il limite posto dall'art. 1, comma 4, continua ad imporre che lo spostamento avvenga all'interno della medesima sede.

In questo quadro, il Collegio attribuisce rilievo alla suddivisione del territorio comunale in quartieri, utilizzata dal Comune per ricostruire l'ambito territoriale della sede. La farmacia era stata infatti istituita per servire una determinata zona e il Comune, nel verificare se il nuovo locale fosse ancora ricompreso nella stessa sede, aveva fatto riferimento ad una risalente deliberazione consiliare contenente l'elencazione delle strade e dei numeri civici appartenenti ai diversi quartieri.

La pronuncia chiarisce che la successiva soppressione degli organi di decentramento comunale non determina, di per sé, il venir meno della ripartizione territoriale in quartieri. Si tratta di due profili distinti: l'eliminazione dell'organo amministrativo di decentramento non comporta necessariamente la cancellazione della suddivisione territoriale che quell'organo aveva utilizzato come riferimento. Ne consegue che una delimitazione risalente può continuare ad assumere una funzione ricognitiva, quando venga utilizzata per individuare concretamente la zona di riferimento di una sede farmaceutica.

Il quartiere, quindi, non viene trasformato in una categoria autonoma dell'ordinamento farmaceutico, né assume la funzione che in passato era propria della pianta organica. Può però costituire un elemento utile per ricostruire l'ambito territoriale della sede, soprattutto quando la sua delimitazione risulti da atti comunali e sia coerente con la concreta distribuzione degli insediamenti. È in questa prospettiva che il Collegio ritiene legittimo il trasferimento, essendo i nuovi locali ricompresi nella medesima articolazione territoriale cui la farmacia era stata destinata.

Più articolato è il secondo profilo, relativo agli effetti del trasferimento sulla distribuzione territoriale delle farmacie. La circostanza che il nuovo esercizio si avvicini alle altre sedi già esistenti non viene, infatti, considerata di per sé sufficiente a rendere illegittima la scelta comunale. Nel caso esaminato, la distanza tra la precedente e la nuova ubicazione è di soli 240 metri, sicché lo spostamento determina effettivamente un avvicinamento della farmacia alle altre presenti nel centro urbano. Il dato, tuttavia, deve essere valutato alla luce della concreta conformazione del territorio e, soprattutto, delle condizioni di accessibilità del servizio.

Il Collegio osserva, infatti, che la precedente collocazione della farmacia era già posta in posizione marginale rispetto all'estensione della zona cui essa era destinata. Lo spostamento, pertanto, non determina una significativa sottrazione del servizio alla popolazione di quella zona, né una concentrazione di esercizi tale da compromettere la capillarità della rete. Al contrario, la nuova ubicazione presenta caratteristiche che, secondo il Comune, rendono più agevole l'accesso alla farmacia, anche in ragione della maggiore disponibilità di parcheggio e di spazi per la sosta.

È proprio questo passaggio a meritare particolare attenzione. La migliore accessibilità al servizio farmaceutico non viene necessariamente identificata con la maggiore distanza possibile tra gli esercizi, né con la collocazione della farmacia nel punto più periferico della zona. La valutazione deve essere condotta avendo riguardo alle concrete modalità di fruizione del servizio e, quindi, anche alle caratteristiche del luogo nel quale l'esercizio viene collocato.

La disponibilità di parcheggi può assumere, in tale prospettiva, una precisa rilevanza pubblicistica. Non si tratta semplicemente di un elemento suscettibile di rendere più conveniente l'attività commerciale, ma di una caratteristica che può incidere sull'effettiva possibilità di raggiungere la farmacia, soprattutto per quelle categorie di utenti che presentano maggiori difficoltà di movimento, come gli anziani o le persone con ridotta capacità motoria. La prossimità geografica, dunque, non esaurisce il concetto di accessibilità: una farmacia leggermente più distante per una parte degli utenti può risultare, in concreto, più facilmente fruibile se raggiungibile con maggiore facilità e dotata di adeguati spazi di sosta.

La pronuncia propone così una lettura non meramente geometrica della capillarità del servizio. La distribuzione degli esercizi deve essere valutata in funzione della loro effettiva capacità di assicurare l'accesso al farmaco alla popolazione, tenendo conto non soltanto della distanza tra le sedi, ma anche della conformazione dei luoghi e delle modalità concrete di raggiungimento degli esercizi.

In questa prospettiva, anche l'avvicinamento di una farmacia alle altre sedi presenti nel territorio comunale non è, di per sé, incompatibile con le finalità della disciplina, quando non determini una effettiva perdita di servizio per la zona interessata e sia accompagnato da elementi idonei a migliorare l'accessibilità complessiva. Nel caso esaminato, la limitata distanza tra vecchia e nuova ubicazione, la permanenza del nuovo esercizio nell'ambito della medesima sede e la maggiore disponibilità di parcheggi consentono al Collegio di escludere tanto una compromissione della funzione di servizio della zona quanto una irragionevole concentrazione delle farmacie.

La sentenza conferma, in definitiva, come la verifica della legittimità di un trasferimento debba essere condotta non soltanto attraverso la delimitazione formale della sede, ma anche considerando la funzione che essa concretamente assolve. Il quartiere può fornire un criterio ricognitivo per individuare tale ambito territoriale; l'accessibilità, invece, costituisce il parametro sostanziale attraverso il quale verificare se lo spostamento continui ad assicurare un servizio effettivamente fruibile dalla popolazione.