Farmacia dei servizi: le prestazioni sanitarie a carico del SSN nei locali esterni non hanno copertura normativa. Ma non è chiaro qual è l'interesse al ricorso su tale punto

Dopo il TAR Ancona, che con l'ordinanza del 9 novembre 2024 ha respinto lapidariamente l'istanza cautelare delle strutture accreditate e convenzionate, ed il TAR Napoli, che con la sentenza del 14 novembre 2024 ha riconosciuto legittime tutte le prescrizioni della “farmacia dei servizi” nella Regione Campania, con la sola eccezione della prestazione da effettuarsi nei locali esterni, è adesso il TAR Palermo a pronunciarsi, con la sentenza in oggetto, sui ricorsi delle strutture accreditate e convenzionate.

In questo caso mediante cinque differenti ricorsi decine di laboratori di analisi, di ambulatori di branche a visita e di centri di medicina fisica e riabilitativa (oltre che le rispettive sigle regionali rappresentative) impugnano le cd. Linee di indirizzo della Regione Sicilia per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di comunità, nonché gli atti con cui la medesima Regione ha stabilito la remunerazione delle prestazioni erogabili dalle dette farmacie a carico del SSN.

I ricorrenti partono dal presupposto che gli atti regionali consentono alle farmacie di erogare a carico e per conto del SSN le medesime prestazioni sanitarie che svolgono i Centri accreditati e convenzionati, e cioè:

a) prestazioni analitiche di prima istanza e test diagnostici che prevedono il prelievo di sangue capillare

b) prestazioni di secondo livello cardiologiche

c) prestazioni fisioterapiche.

Per tali motivi sostengono (in sintesi) che le dette prestazioni:

- non possono essere erogate nei locali esterni (giacché la l. n. 153/2009 usa la locuzione “presso la farmacia”),

- vanno erogate nei locali interni alla farmacia previo rispetto delle norme in materia di autorizzazione sanitaria ed accreditamento

- non sono erogabili sulla base del “silenzio assenso”

- siccome adesso sono previste a carico del SSN, generano effetti distorsivi per la spesa pubblica

- sarebbero remunerate a favore delle farmacie nell'inosservanza del procedimento ex art. 8 sexies del d. lgs. n. 502/1992 e pure con tariffe più elevate rispetto a quelle applicabili ai soggetti accreditati e convenzionati

- determinano una disparità di trattamento a favore delle farmacie con conseguente violazione delle regole della concorrenza.

I ricorsi sono decisi dal TAR Palermo con cinque sentenze pressoché identiche.

Per l'esame del contenuto delle sentenze occorre partire dall'eccezione di inammissibilità, sollevata dalla Regione e da Federfarma Sicilia, secondo cui i ricorsi sono inammissibili per carenza di interesse in capo ai ricorrenti in quanto  i provvedimenti impugnati non sarebbero innovativi rispetto a quanto già previsto dal D.lgs. n. 153/2009 e, peraltro, i servizi erogati in farmacia sono completamente diversi da quelli erogati dai laboratori di analisi.

Il TAR ritiene però che tale censura non sia accoglibile in quanto attiene al merito della decisione e riguarda il contenuto delle determinazioni assunte con le impugnate linee guida, che vanno esaminate alla luce dei motivi di ricorso al fine di valutarne la fondatezza (o meno).

Per quanto riguarda l'eccezione di inammissibilità sollevata dagli Ordini provinciali dei Farmacisti, poi, secondo cui le risorse necessarie a garantire l'erogazione dei servizi da parte delle farmacie sarebbero specifiche e vincolate, sicché non interferiscono con i budget da assegnare a ciascuna struttura sanitaria, il TAR afferma che, con riferimento alla “remunerazione”, siccome la farmacia dei servizi eroga prestazioni a carico del SSN, con l'effetto di ridurla ai danni dei ricorrenti (secondo la prospettazione di questi ultimi nel ricorso), ciò costituisce un indice della sussistenza di un interesse al ricorso.

Dopodiché la sentenza (che è di notevole qualità nella lunga parte in cui ricostruisce con precisione tutta l'evoluzione normativa della “farmacia dei servizi”) non parte dall'analisi del primo motivo di ricorso (che attiene alla possibilità di svolgere l'attività nei locali esterni), ma inizia l'esame delle censure a partire dal secondo motivo di ricorso in poi.

Nel suo argomentare il Collegio indica che la “farmacia dei servizi” con la l. n. 205/2017 è oramai “diventata un perno centrale della complessiva assistenza sanitaria erogata dal SSN” e, nell'affermare ciò, si ricollega in maniera completa e ragguardevole ad una molteplicità di precedenti giurisprudenziali:

- della Corte Costituzionale (sentenze nn. 171/2022, 66/2017, 216/2014, 155/2013, 231/2012, 150/2011, 295/2009, 448/2006, 275/2003, 27/2003, 87/2006, 312/1983 e 29/1957)

- del Consiglio di Stato (Adunanza plenaria n. 5/2022, sentenza n. 111/2021, Adunanza plenaria n. 1/2000)

- della Cassazione Civile (Sezioni Unite nn. 35092/2023, 26496/2020 e 2219/2004)

- dei TAR (sentenze del TAR Roma nn. 1814/2012 e 1701/2012 e del TAR Napoli n. 6225/2024).

Poste tali premesse, la sentenza giudica infondati i motivi di ricorso dal n. 2 al n. 6, indicando al proposito che: “le censure muovono dal presupposto, errato, che vi sia una equiparazione tra il regime giuridico delle farmacie e quello delle strutture sanitarie accreditate disciplinate dagli artt. 6 bis e ss. del d.lgs. n. 502/92 e che le prestazioni rese nelle strutture sanitarie accreditate siano identiche alle prestazioni che possono essere rese all’interno delle farmacie” ... “numerose sono le differenze tra le farmacie e gli ambulatori specialistici” … “le prestazioni che vengono rese nell’ambito della c.d. farmacia dei servizi (in forza della legge 18 giugno 2009 n. 69 e dal successivo d.lgs. n. 153 del 2009) non possono essere assimilate alle attività svolte all’interno delle strutture sanitarie convenzionate, considerato che le farmacie rendono “servizi a forte valenza socio-sanitaria” (ai sensi dell’art. 11, l. 18 giugno 2009, n. 69) e le strutture ambulatoriali sono abilitate, invece, all’esercizio di “attività sanitarie” (ai sensi dell’art. 8 bis, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502)” … “Tali servizi comprendono una tipologia di prestazioni non coincidenti con quelle che possono essere effettuate presso i centri ambulatoriali dei ricorrenti. Ciò che si può effettuare nella farmacia è essenzialmente un test diagnostico o un prelievo di autocontrollo, cosa ben diversa dalle analisi di laboratorio, le visite, le diagnosi e le prescrizioni mediche che, invece, possono esser fatte solo in una struttura medica autorizzata e accreditata. Analoghe considerazioni valgono per le mere prestazioni fisioterapiche su prescrizione medica, da un lato, e le analisi di laboratorio, le visite fisiatriche, le diagnosi, e le prescrizioni mediche, dall’altro, che possono esser fatte solo in una struttura medica autorizzata e accreditata. Tale diversità di prestazioni è stata colta anche dalla giurisprudenza la quale - in sede di impugnativa del citato decreto del D.M. del 16 dicembre del 2010 - ha avuto modo di rilevare come l’introduzione della farmacia dei servizi non contrasta con i servizi e le competenze specifiche resi da professionisti sanitari” … “il TAR Lazio ha precisato che “nessuna competenza specifica ed esclusiva dei laboratori di analisi e dei chimici è stata ad essi sottratta ed affidata alle farmacie (e per esse agli infermieri)” ... “la diversa tipologia di prestazionisvolte presso le farmacie rende giustificabili “i diversi titoli di autorizzazione all’esercizio delle relative attività” rispetto a quanto previsto per gli ambulatori medici” … “l’effettuazione di test diagnostici che prevedono il prelievo di sangue capillare da parte dei farmacisti (ad esempio, emoglobina glicata e quadro lipidico) è un’attività ausiliaria ai compiti del SSN e non costituisce un’invasione delle competenze dei laboratori di analisi” … “proprio la peculiare posizione giuridica delle farmacie nel nostro ordinamento e la non assimilazione delle prestazioni rese nell’ambito della c.d. farmacia dei servizi a quelle rese dai professionisti sanitari esclude la sussistenza della dedotta violazione delle regole in materia di autorizzazione sanitaria, del procedimento di cui all’art. 8-sexies del D.lgs. n. 502/1992 e del diritto alla salute dell’utente (secondo e quarto motivo)” … “Del pari infondato è il terzo motivo … La doglianza dunque si basa, ancora una volta, sull’erronea equiparazione tra l’erogazione di prestazioni sanitarie in locali esterni alla farmacia e l’autorizzazione all’apertura di strutture sanitarie private disciplinata dagli artt. 8 bis e seguenti del d.lgs. n. 502 del 1992 e non tiene in debito conto lo specifico regime giuridico delle farmacie” ... “Neppure può dirsi sussistente la lamentata disparità di remunerazione delle tariffe, a dire dei ricorrenti, in spregio a principi concorrenziali e con asserita distorsione del mercato delle prestazioni a vantaggio dei farmacisti (quinto motivo). Invero detta censura - comunque ritenuta infondata dalla sopra citata giurisprudenza alla luce della “illustrata differenziazione tra le prestazioni della farmacia di servizi e dei laboratori di analisi, che ne esclude l’equiparazione” … “La riscontrata infondatezza delle censure di parte ricorrente volte ad equiparare - nel mercato e nei rapporti con il SSN - la posizione delle strutture ricorrenti a quella delle farmacie comporta altresì l’infondatezza della dedotta disparità di trattamento invocata da parte ricorrente con il sesto motivo”.

Poste tali affermazioni, però, il TAR passa ad esaminare il primo motivo di ricorso e lo accoglie, affermando che soltanto le prestazioni relative ai vaccini anti Covid, antinfluenzali e riguardanti i tamponi possono essere erogate dal farmacista nei locali esterni, visto che nessuna norma stabilisce che in questi locali possano essere svolte le ulteriori attività della “farmacia dei servizi”. A tal proposito il Collegio rileva che l'espressione “spazi dedicati e separati dagli altri ambienti”, contenuta dal D.M. 16 dicembre 2010 fa riferimento agli ambienti separati ma comunque interni alla farmacia, sicché la possibilità di utilizzare ambienti esterni per i predetti servizi è allo stato “priva di copertura legislativa”.

La sentenza ovviamente non poteva tener conto del fatto che in data successiva all'udienza di merito tenuta dinanzi al TAR il 14 gennaio 2025 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 19 marzo 2025 la nuova Convenzione nella quale viene espressamente prevista la possibilità di erogare i predetti nuovi servizi nei locali esterni della farmacia, tuttavia il fatto che la sentenza rilevi una mancanza di copertura legislativa potrebbe determinare oggi una qualche problematica interpretativa, visto che la nuova Convenzione potrebbe essere ritenuta non sufficiente a garantire la specifica copertura indicata in sentenza.

A prescindere da ciò, tuttavia, qualche dubbio pare sorgere riguardo alla sentenza in merito all'ammissibilità della censura sui locali esterni (primo motivo di ricorso, accolto) alla luce della reiezione di tutti gli altri motivi.

Non è chiaro, infatti, qual è l'interesse a ricorrere da parte delle strutture accreditate in ordine alla possibilità da parte della farmacie di erogare i servizi in locali esterni.

Occorre rammentare che nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è condizione dell’azione e corrisponde ad una specifica utilità o posizione di vantaggio che attiene a uno specifico bene della vita, contraddistinto indefettibilmente dalla personalità e dall’attualità della lesione subita, nonché dal vantaggio ottenibile dal ricorrente e, ai fini dell'ammissibilità del ricorso, deve essere concreto ed attuale (tra le tante, da ultimo, sentenza del Consiglio di Stato n. 3534/2025).

Vi è allora da chiedersi in base a quale interesse concreto ed attuale dei ricorrenti sia stato accolto il primo motivo di ricorso visto che, come sopra riportato mediante trascrizione, la sentenza in riferimento agli altri motivi di ricorso (da 2 a 6, tutti respinti) afferma che:

- non vi è equiparazione tra il regime giuridico delle farmacie e quello delle strutture sanitarie accreditate,

- le prestazioni che vengono rese nell’ambito della farmacia dei servizi non possono essere assimilate alle attività svolte all’interno delle strutture sanitarie convenzionate,

- i servizi delle farmacie comprendono una tipologia di prestazioni non coincidenti con quelle che possono essere effettuate presso i centri ambulatoriali dei ricorrenti, ed analoghe considerazioni valgono per le mere prestazioni fisioterapiche

- la diversa tipologia di prestazioni svolte presso le farmacie rende giustificabili i diversi titoli di autorizzazione all’esercizio delle relative attività rispetto a quanto previsto per gli ambulatori medici

- non è sussistente la lamentata disparità di remunerazione delle tariffe giacché la relativa censura è infondata alla luce della differenziazione tra le prestazioni

- non vi è disparità di trattamento tra le farmacie e le strutture accreditate e convenzionate.

Probabilmente l'unico esile addentellato in sentenza, relativo all'interesse al ricorso in merito alla prima censura, è da individuarsi nella tesi secondo cui i ricorrenti affermano che le prestazioni della farmacia dei servizi concorrono a gravare sul SSN ai loro danni, ma al proposito è la stessa sentenza a definirlo “astrattamente configurabile” (punto 5.3 terzultimo capoverso della sentenza n. 884/2025).

Va detto che riguardo all’interesse al ricorso in relazione ai locali esterni, la sentenza del TAR Napoli n. 6226/2024 (che aveva accolto il ricorso dei biologi avverso lo svolgimento del test colon retto per la rilevazione di sangue occulto nelle feci, da eseguirsi nei locali esterni) aveva precisato che “Sul piano dell’interesse che muove la ricorrente, va precisato che tale possibilità lede le prerogative dei biologi, in quanto invasiva delle funzioni dei laboratori di analisi, disimpegnate in strutture dotate dei requisiti impiantistici e strutturali, mentre sono assenti per le farmacie prescrizioni che assicurino l’idoneità dei locali”.

In quel caso, però, l'atto regionale campano (All. 6 art. 2 comma 2 al decreto dirigenziale n. 939 del 29 dicembre 2023) prevedeva soltanto un “controllo da parte dell'amministrazione sanitaria territorialmente competente, verificando che i soli locali abbiano i requisiti di idoneità igienico sanitaria già previsti per l'esercizio farmaceutico nelle farmacie di comunità, consentano il rispetto della riservatezza degli utenti, ricadano nell'ambito della sede farmaceutica di pertinenza prevista in pianta organica. In caso di ampliamento dei locali per le attività previste dal presente protocollo la farmacia è tenuta, entro il termine di 60 giorni dalla comunicazione di cui all'allegato 1, a presentare domanda di autorizzazione all'autorità competente”.

Nel caso invece della Regione Sicilia l'atto impugnato e, cioè, la nota n. 22991 del 14 maggio 2025 prevede però ben altro (in più), visto che prescrive espressamente il rilascio di un'autorizzazione da parte dell'Azienda sanitaria territorialmente competente che verifica i requisiti di idoneità igienico sanitaria dei locali, l'idoneità ad assicurare il rispetto della riservatezza degli utenti, che i locali ricadano nell'ambito della sede farmaceutica di pertinenza prevista in pianta organica e che siano situati ad una distanza non inferiore a 200 metri dalle altre farmacie e dai locali in cui le altre farmacie svolgono gli stessi servizi. La nota regionale siciliana, a differenza di quella campana, peraltro prevede pure che l'Azienda sanitaria verifica che i locali abbiano superfici e caratteristiche idonee per il corretto e funzionale svolgimento dei singoli servizi prestati nei limiti delle disposizioni nel tempo emanate. Alla richiesta di autorizzazione, inoltre, deve essere allegato specifico disciplinare tecnico riportante i servizi da svolgersi, gli spazi ad essi destinati e le procedure operative per l'esecuzione dei servizi.

Trattasi, com'è evidente, di discipline assai differenti, al punto che non pare possa applicarsi all'atto regionale siciliano il profilo di interesse al ricorso che il TAR Napoli ha riconosciuto riguardo all'atto regionale campano.