Il concetto di pianta organica va sostituito con una nozione più flessibile che non preveda la rigorosa perimetrazione, salvo comunque diversa motivata decisione comunale
Il Consiglio di Stato prende posizione a favore di uno strumento di pianificazione territoriale delle farmacie che non preveda necessariamente la precisa perimetrazione, lasciando tuttavia ai Comuni la possibilità di adottare “motivatamente” un atto revisionale che delimiti in maniera precisa le zone.
Va considerata posizionata all'interno della propria zona la farmacia la cui soglia di ingresso è sulla strada interna alla zona, mentre le vetrine sono posizionate sulla strada esterna alla zona.
Massima
Farmacia – pianta organica farmaceutica – perimetrazione rigorosa – non necessarietà – indicazioni sommarie – approccio funzionalistico - legittimità
Farmacia – pianta organica farmaceutica – perimetrazione rigorosa – possibilità – obbligo di motivazione
Farmacia – zona – soglia di ingresso interna alla zona – vetrine esterne alla zona – sconfinamento – non sussiste
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
Il Consiglio di Stato, nonostante una giurisprudenza non univoca, pare negli ultimi tempi propendere sempre più a favore della tesi secondo cui la pianta organica vada redatta in maniera elastica e non debba necessariamente contenere perimetrazioni rigorose.
Al riguardo in questa sentenza il Collegio utilizza espressioni estremamente incisive, come al punto 10.1, in cui afferma che il concetto di rigida programmazione è da considerarsi eccessivamente formalistico ed oramai ancorato alla precedente disciplina normativa. La tesi viene ribadita ed illustrata al successivo punto 10.2, in cui è indicato che il d.l. n. 1/2012, giacché caratterizzato dall'intento di snellire e semplificare la legislazione farmaceutica, ha soppiantato il concetto tradizionale di pianta organica con quello più dinamico di una programmazione territoriale maggiormente flessibile.
Secondo il Collegio ciò determina il venir meno della necessità di perimetrare con precisione ogni ambito: anzi, richiamando una propria precedente pronuncia (la sentenza del 10 luglio 2024, già commentata in questa rivista), la sentenza afferma che al posto dei precisi confini è sufficiente la mera indicazione della località, mediante un disegno di massima, in cui ubicare la farmacia, essendo superato persino il concetto di zona, da sostituirsi con quello di “ambito di pertinenza”. Sul punto viene richiamata anche un'altra precedente pronuncia del medesimo Consiglio di Stato, del 23 febbraio 2024 (anch'essa in commento su questa rivista), in cui è stabilito che l'ambito di pertinenza può essere definito“sommariamente attraverso le indicazioni che richiamano a località, frazioni, quartieri et similia”.
Ciò non toglie, tuttavia, che i Comuni possano decidere di approvare una pianta organica farmaceutica caratterizzata da rigorose perimetrazioni, ma in tal caso tale scelta va motivata (punto 10.3 della sentenza: “secondo l’esegesi ormai consolidata l’esercizio del potere pianificatorio comunale non avviene secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico - salvo ovviamente la pianificazione comunale non ritenga motivatamente di dover delimitare in modo rigoroso tali confini -”.
La sentenza del Consiglio di Stato, dunque, lascia comunque ai Comuni la possibilità di approvare strumenti pianificatori ben più precisi nelle delimitazioni e, quindi, da considerarsi a tutti gli effetti piante organiche “tradizionali”, ma al riguardo richiede l'esplicitazione di una motivazione che giustifichi l'esigenza di effettuare dette rigorose perimetrazioni, inserendo pertanto nei procedimenti revisionali tale importantissima variabile (l'obbligo motivazionale specifico), in precedenza non prevista.
Per quanto concerne il motivo del contenzioso e, cioè, il fatto che un titolare di farmacia aveva ottenuto l'autorizzazione all'apertura del proprio esercizio farmaceutico proprio sul confine tra due zone (più precisamente la soglia di ingresso e l'insegna sono posizionate sulla via interna alla propria zona, mentre le vetrine ed un disimpegno che consente di accedere alla soglia di ingresso sono posizionati sulla via esterna alla propria zona), il Consiglio di Stato stabilisce che è stata rispettata la zonizzazione (dando in tal modo prevalenza non soltanto in punto di fatto al posizionamento della soglia di ingresso, ma anche al principio secondo cui occorre una “lettura elastica” dei confini). Per tale motivo riforma la sentenza del TAR Napoli del 7 luglio 2025 (vedi in questa rivista), che aveva annullato l'autorizzazione all'apertura della farmacia e ribadisce che all'approccio formalista va privilegiato quello più funzionalista, in linea con la ratio del d.l. n. 1/2012.
Nel prendere doverosamente atto dell'interpretazione fornita dal Consiglio di Stato, che ha correttamente giudicato sulla base degli intenti di maggiore liberalizzazione della normativa del 2012, rimaniamo convinti che sia comunque più funzionale alla migliore assistenza farmaceutica la rigorosa perimetrazione, a maggior ragione se si considera che la normativa della “farmacia dei servizi”, sviluppatasi negli ultimi anni, consente adesso (in base alla Convenzione nazionale) l'effettuazione dei nuovi servizi della farmacia anche in locali esterni, per la cui corretta localizzazione è probabilmente ancora più opportuna una delimitazione precisa delle zone di pertinenza. In mancanza di precisi confini delimitanti, infatti, un locale esterno di pertinenza di una farmacia potrebbe essere posizionato, pur nel rispetto della distanza dei duecento metri, troppo a ridosso dalla farmacia più vicina, rendendo oltremodo più complicato per tale titolare il rinvenimento di locali esterni in cui effettuare i servizi previsti dalla normativa vigente.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza dell'11 febbraio 2026
Il concetto di pianta organica va sostituito con una nozione più flessibile che non preveda la rigorosa perimetrazione, salvo comunque diversa motivata decisione comunale
Il Consiglio di Stato prende posizione a favore di uno strumento di pianificazione territoriale delle farmacie che non preveda necessariamente la precisa perimetrazione, lasciando tuttavia ai Comuni la possibilità di adottare “motivatamente” un atto revisionale che delimiti in maniera precisa le zone.
Va considerata posizionata all'interno della propria zona la farmacia la cui soglia di ingresso è sulla strada interna alla zona, mentre le vetrine sono posizionate sulla strada esterna alla zona.
Massima
Farmacia – pianta organica farmaceutica – perimetrazione rigorosa – non necessarietà – indicazioni sommarie – approccio funzionalistico - legittimità
Farmacia – pianta organica farmaceutica – perimetrazione rigorosa – possibilità – obbligo di motivazione
Farmacia – zona – soglia di ingresso interna alla zona – vetrine esterne alla zona – sconfinamento – non sussiste
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
Il Consiglio di Stato, nonostante una giurisprudenza non univoca, pare negli ultimi tempi propendere sempre più a favore della tesi secondo cui la pianta organica vada redatta in maniera elastica e non debba necessariamente contenere perimetrazioni rigorose.
Al riguardo in questa sentenza il Collegio utilizza espressioni estremamente incisive, come al punto 10.1, in cui afferma che il concetto di rigida programmazione è da considerarsi eccessivamente formalistico ed oramai ancorato alla precedente disciplina normativa. La tesi viene ribadita ed illustrata al successivo punto 10.2, in cui è indicato che il d.l. n. 1/2012, giacché caratterizzato dall'intento di snellire e semplificare la legislazione farmaceutica, ha soppiantato il concetto tradizionale di pianta organica con quello più dinamico di una programmazione territoriale maggiormente flessibile.
Secondo il Collegio ciò determina il venir meno della necessità di perimetrare con precisione ogni ambito: anzi, richiamando una propria precedente pronuncia (la sentenza del 10 luglio 2024, già commentata in questa rivista), la sentenza afferma che al posto dei precisi confini è sufficiente la mera indicazione della località, mediante un disegno di massima, in cui ubicare la farmacia, essendo superato persino il concetto di zona, da sostituirsi con quello di “ambito di pertinenza”. Sul punto viene richiamata anche un'altra precedente pronuncia del medesimo Consiglio di Stato, del 23 febbraio 2024 (anch'essa in commento su questa rivista), in cui è stabilito che l'ambito di pertinenza può essere definito“sommariamente attraverso le indicazioni che richiamano a località, frazioni, quartieri et similia”.
Ciò non toglie, tuttavia, che i Comuni possano decidere di approvare una pianta organica farmaceutica caratterizzata da rigorose perimetrazioni, ma in tal caso tale scelta va motivata (punto 10.3 della sentenza: “secondo l’esegesi ormai consolidata l’esercizio del potere pianificatorio comunale non avviene secondo un criterio rigorosamente geo-cartografico - salvo ovviamente la pianificazione comunale non ritenga motivatamente di dover delimitare in modo rigoroso tali confini -”.
La sentenza del Consiglio di Stato, dunque, lascia comunque ai Comuni la possibilità di approvare strumenti pianificatori ben più precisi nelle delimitazioni e, quindi, da considerarsi a tutti gli effetti piante organiche “tradizionali”, ma al riguardo richiede l'esplicitazione di una motivazione che giustifichi l'esigenza di effettuare dette rigorose perimetrazioni, inserendo pertanto nei procedimenti revisionali tale importantissima variabile (l'obbligo motivazionale specifico), in precedenza non prevista.
Per quanto concerne il motivo del contenzioso e, cioè, il fatto che un titolare di farmacia aveva ottenuto l'autorizzazione all'apertura del proprio esercizio farmaceutico proprio sul confine tra due zone (più precisamente la soglia di ingresso e l'insegna sono posizionate sulla via interna alla propria zona, mentre le vetrine ed un disimpegno che consente di accedere alla soglia di ingresso sono posizionati sulla via esterna alla propria zona), il Consiglio di Stato stabilisce che è stata rispettata la zonizzazione (dando in tal modo prevalenza non soltanto in punto di fatto al posizionamento della soglia di ingresso, ma anche al principio secondo cui occorre una “lettura elastica” dei confini). Per tale motivo riforma la sentenza del TAR Napoli del 7 luglio 2025 (vedi in questa rivista), che aveva annullato l'autorizzazione all'apertura della farmacia e ribadisce che all'approccio formalista va privilegiato quello più funzionalista, in linea con la ratio del d.l. n. 1/2012.
Nel prendere doverosamente atto dell'interpretazione fornita dal Consiglio di Stato, che ha correttamente giudicato sulla base degli intenti di maggiore liberalizzazione della normativa del 2012, rimaniamo convinti che sia comunque più funzionale alla migliore assistenza farmaceutica la rigorosa perimetrazione, a maggior ragione se si considera che la normativa della “farmacia dei servizi”, sviluppatasi negli ultimi anni, consente adesso (in base alla Convenzione nazionale) l'effettuazione dei nuovi servizi della farmacia anche in locali esterni, per la cui corretta localizzazione è probabilmente ancora più opportuna una delimitazione precisa delle zone di pertinenza. In mancanza di precisi confini delimitanti, infatti, un locale esterno di pertinenza di una farmacia potrebbe essere posizionato, pur nel rispetto della distanza dei duecento metri, troppo a ridosso dalla farmacia più vicina, rendendo oltremodo più complicato per tale titolare il rinvenimento di locali esterni in cui effettuare i servizi previsti dalla normativa vigente.
Normativa
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