Istituzione di sedi farmaceutiche e collocazione nelle zone: il Comune ha ampia discrezionalità, la sovrapposizione con una sede esistente è fisiologica
Il TAR Napoli conferma l'orientamento giurisprudenziale secondo cui nell'istituzione di una sede e la sua collocazione in una zona ne comporta fisiologicamente una sottrazione a carico di una o più farmacie operative, non dovendosi allocare farmacie in zone disabitate
Massima
Farmacia – istituzione sede – collocazione nella zona – sovrapposizione con altre sedi – evento fisiologico – obbligo di allocazione in zone disabitate – insussistenza
L'istituzione di nuove sedi farmaceutiche e la loro collocazione sul territorio continuano a generare significativi contrasti con i titolari già operativi, tanto con riferimento all'an dell'istituzione (specie quando il Comune si avvale del quorum parziale), quanto con riferimento all'ubi della localizzazione, soprattutto nei casi in cui l'ente eserciti il diritto di prelazione.
La percezione che il Comune abbia individuato aree commercialmente più redditizie al fine di riservarne i benefici economici alla farmacia comunale alimenta spesso ricorsi diretti a contestare sia le scelte istitutive, che quelle allocative.
Il TAR Napoli affronta tali problematiche e rinvia a principi che vanno consolidandosi o che si sono consolidati
Per ciò che concerne il soggetto titolare del potere pianificatorio, discostandosi dalla recente, isolata pronuncia del TAR L'Aquila, del 2 maggio 2026 (vedi commento), che aveva indicato nella Regione l'ente competente ad adottare l'atto pianificatorio di carattere generale, il TAR partenopeo conferma l'orientamento consolidato secondo cui la competenza a revisionare la pianta organica è esclusiva del Comune, mediante delibera di Giunta.
La giurisprudenza al riguardo, prima della sentenza del TAR L'Aquila, era da ritenersi oramai pacifica, essendosi conformata ai principi della sentenza n. 4535/2016 del Consiglio di Stato, che aveva valorizzato la portata unitaria della riforma operata mediante il d.l. n. 1/2012. Secondo il Consiglio di Stato lo strumento pianificatorio, pur potendo ancora essere convenzionalmente indicato come “pianta organica”, non si configura più come atto complesso a formazione sovracomunale, ma come atto di esclusiva competenza comunale, tanto nella fase iniziale quanto nelle successive revisioni.
Il TAR Napoli richiama sul punto la “giurisprudenza consolidata” e rinvia altresì alla più recente sentenza del Consiglio di Stato del 9 agosto 2021 n. 5821.
Quanto ai parametri istitutivi, la pronuncia afferma il principio secondo cui il quorum parziale consente di istituire nuove sedi e, in presenza di un resto, nel caso di specie pari a 2.479 abitanti, ben superiore ai minimi del parametro, stabiliti per legge in almeno 1.651 abitanti, l'istituzione è giustificata in re ipsa.
Sul punto va rammentato che il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4138/2018 ha affermato che se si è in presenza di un “resto” di popolazione rilevante non è richiesta alcuna motivazione circa la scelta di utilizzare tale quorum parziale, tenuto conto del chiaro favore del legislatore verso la massima espansione degli esercizi farmaceutici.
Riguardo al difetto di motivazione nell'individuazione della zona, il TAR richiama l'orientamento secondo cui non occorre una motivazione puntuale, trattandosi di atto di natura pianificatoria di carattere generale, sicché l'onere motivazionale può ritenersi adempiuto qualora dagli atti istruttori emergano con chiarezza i profili generali ed i criteri che hanno ispirato la scelta discrezionale dell'Amministrazione. Nel caso di specie dalle relazioni istruttorie, secondo il Collegio, risulta inequivocabile la volontà di assicurare un'assistenza omogenea sul territorio anche alla luce della maggiore facilità di accesso garantita alla cittadinanza.
Per ciò che riguarda il merito delle scelte allocative, il Collegio nel premettere che le scelte del Comune sono connotate da un alto tasso di discrezionalità, sindacabile solo nei casi di manifesta illogicità ed errore nella valutazione dei presupposti, afferma che il rispetto dell'equa distribuzione sul territorio non significa che le farmacie vadano allocate in zone disabitate, anzi, è fisiologica la sovrapposizione con zone in cui vi sono altre farmacie operative. Una dinamica volta ad istituire nuove sedi soltanto in zone che non confliggano con alcuno dei titolari, avrebbe effetti anticoncorrenziali tali da disattendere la ratio della riforma effettuata mediante il d.l. n. 1/2012.
In ordine all'ultima problematica affrontata, secondo cui il Comune non potrebbe esercitare il diritto di prelazione, il TAR richiama l'indirizzo consolidato secondo cui le sedi sottratte alla prelazione comunale devono considerarsi soltanto quelle istituite in sede di prima applicazione del d.l. n. 1/2012 e poste a concorso straordinario, giacché il divieto della prelazione comunale è posto in stretta correlazione con l'indizione del concorso straordinario.
La sentenza si inserisce così nel solco dell’orientamento giurisprudenziale che, valorizzando la ratio pro-concorrenziale della riforma del 2012, tende a riconoscere al Comune un ampio margine di discrezionalità tanto nella revisione della pianta organica quanto nella localizzazione delle sedi.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Napoli/sentenza del 21 maggio 2026
Istituzione di sedi farmaceutiche e collocazione nelle zone: il Comune ha ampia discrezionalità, la sovrapposizione con una sede esistente è fisiologica
Il TAR Napoli conferma l'orientamento giurisprudenziale secondo cui nell'istituzione di una sede e la sua collocazione in una zona ne comporta fisiologicamente una sottrazione a carico di una o più farmacie operative, non dovendosi allocare farmacie in zone disabitate
Massima
Farmacia – istituzione sede – collocazione nella zona – sovrapposizione con altre sedi – evento fisiologico – obbligo di allocazione in zone disabitate – insussistenza
L'istituzione di nuove sedi farmaceutiche e la loro collocazione sul territorio continuano a generare significativi contrasti con i titolari già operativi, tanto con riferimento all'an dell'istituzione (specie quando il Comune si avvale del quorum parziale), quanto con riferimento all'ubi della localizzazione, soprattutto nei casi in cui l'ente eserciti il diritto di prelazione.
La percezione che il Comune abbia individuato aree commercialmente più redditizie al fine di riservarne i benefici economici alla farmacia comunale alimenta spesso ricorsi diretti a contestare sia le scelte istitutive, che quelle allocative.
Il TAR Napoli affronta tali problematiche e rinvia a principi che vanno consolidandosi o che si sono consolidati
Per ciò che concerne il soggetto titolare del potere pianificatorio, discostandosi dalla recente, isolata pronuncia del TAR L'Aquila, del 2 maggio 2026 (vedi commento), che aveva indicato nella Regione l'ente competente ad adottare l'atto pianificatorio di carattere generale, il TAR partenopeo conferma l'orientamento consolidato secondo cui la competenza a revisionare la pianta organica è esclusiva del Comune, mediante delibera di Giunta.
La giurisprudenza al riguardo, prima della sentenza del TAR L'Aquila, era da ritenersi oramai pacifica, essendosi conformata ai principi della sentenza n. 4535/2016 del Consiglio di Stato, che aveva valorizzato la portata unitaria della riforma operata mediante il d.l. n. 1/2012. Secondo il Consiglio di Stato lo strumento pianificatorio, pur potendo ancora essere convenzionalmente indicato come “pianta organica”, non si configura più come atto complesso a formazione sovracomunale, ma come atto di esclusiva competenza comunale, tanto nella fase iniziale quanto nelle successive revisioni.
Il TAR Napoli richiama sul punto la “giurisprudenza consolidata” e rinvia altresì alla più recente sentenza del Consiglio di Stato del 9 agosto 2021 n. 5821.
Quanto ai parametri istitutivi, la pronuncia afferma il principio secondo cui il quorum parziale consente di istituire nuove sedi e, in presenza di un resto, nel caso di specie pari a 2.479 abitanti, ben superiore ai minimi del parametro, stabiliti per legge in almeno 1.651 abitanti, l'istituzione è giustificata in re ipsa.
Sul punto va rammentato che il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4138/2018 ha affermato che se si è in presenza di un “resto” di popolazione rilevante non è richiesta alcuna motivazione circa la scelta di utilizzare tale quorum parziale, tenuto conto del chiaro favore del legislatore verso la massima espansione degli esercizi farmaceutici.
Riguardo al difetto di motivazione nell'individuazione della zona, il TAR richiama l'orientamento secondo cui non occorre una motivazione puntuale, trattandosi di atto di natura pianificatoria di carattere generale, sicché l'onere motivazionale può ritenersi adempiuto qualora dagli atti istruttori emergano con chiarezza i profili generali ed i criteri che hanno ispirato la scelta discrezionale dell'Amministrazione. Nel caso di specie dalle relazioni istruttorie, secondo il Collegio, risulta inequivocabile la volontà di assicurare un'assistenza omogenea sul territorio anche alla luce della maggiore facilità di accesso garantita alla cittadinanza.
Per ciò che riguarda il merito delle scelte allocative, il Collegio nel premettere che le scelte del Comune sono connotate da un alto tasso di discrezionalità, sindacabile solo nei casi di manifesta illogicità ed errore nella valutazione dei presupposti, afferma che il rispetto dell'equa distribuzione sul territorio non significa che le farmacie vadano allocate in zone disabitate, anzi, è fisiologica la sovrapposizione con zone in cui vi sono altre farmacie operative. Una dinamica volta ad istituire nuove sedi soltanto in zone che non confliggano con alcuno dei titolari, avrebbe effetti anticoncorrenziali tali da disattendere la ratio della riforma effettuata mediante il d.l. n. 1/2012.
In ordine all'ultima problematica affrontata, secondo cui il Comune non potrebbe esercitare il diritto di prelazione, il TAR richiama l'indirizzo consolidato secondo cui le sedi sottratte alla prelazione comunale devono considerarsi soltanto quelle istituite in sede di prima applicazione del d.l. n. 1/2012 e poste a concorso straordinario, giacché il divieto della prelazione comunale è posto in stretta correlazione con l'indizione del concorso straordinario.
La sentenza si inserisce così nel solco dell’orientamento giurisprudenziale che, valorizzando la ratio pro-concorrenziale della riforma del 2012, tende a riconoscere al Comune un ampio margine di discrezionalità tanto nella revisione della pianta organica quanto nella localizzazione delle sedi.
Normativa
Riferimenti
Collegamenti
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