Consiglio di Stato/Consiglio di Stato, sentenza del 2 novembre 2026
L'equilibrio tra criterio demografico, equa distribuzione territoriale e interesse economico del Comune nell'istituzione, localizzazione e prelazione di una nuova farmacia
La discrezionalità comunale nella localizzazione di nuove sedi farmaceutiche oggetto di prelazione incontra il limite della finalità di legge: il rispetto del quorum demografico non è sufficiente, occorrendo un’adeguata istruttoria sulle esigenze territoriali e una localizzazione funzionale all’equa distribuzione del servizio, non a interessi economici dell’ente
Massima
Farmacia – comunale – nuova sede – localizzazione – equa distribuzione territoriale – esclusiva finalità di interesse economico dell’ente locale – illogicità - difetto di istruttoria e motivazione - illegittimità
* Al termine della pagina del presente commento è possibile, previa registrazione, accedere al testo della sentenza.
Il Consiglio di Stato, nel confermare la sentenza del TAR Parma del 17 novembre 2025 (vedi in questa rivista), offre uno spunto di riflessione in ordine ai limiti del potere discrezionale riconosciuto ai Comuni nella revisione della pianta organica delle farmacie e, segnatamente, nell'individuazione della localizzazione delle nuove sedi e nell'eventuale esercizio del diritto di prelazione.
Il percorso argomentativo che lega la sentenza di primo grado alla successiva pronuncia del Consiglio di Stato consente di enucleare alcuni principi di carattere generale che meritano di essere evidenziati, soprattutto con riferimento alla necessaria correlazione tra il potere di pianificazione territoriale del servizio farmaceutico e le finalità cui esso è preordinato.
Il rispetto del parametro demografico consente l'istituzione di una nuova sede farmaceutica, ma non esaurisce la successiva valutazione amministrativa in ordine alla sua localizzazione. Una volta accertata la possibilità di incrementare il numero delle farmacie, il Comune è comunque tenuto a individuare le zone nelle quali collocarle sulla base di un'autonoma valutazione delle esigenze territoriali, urbanistiche e di accessibilità, in coerenza con le finalità indicate dall'art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968.
La discrezionalità comunale in materia, pertanto, non si traduce in una libertà di scelta del fine, ma è funzionalizzata al perseguimento dell'interesse pubblico alla migliore articolazione del servizio farmaceutico sul territorio. Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, infatti, l'individuazione delle zone nelle quali collocare le nuove sedi deve rispondere agli effettivi bisogni della collettività, tenendo conto di una pluralità di fattori che non si esauriscono nel dato demografico, quali le caratteristiche ambientali e topografiche, la viabilità, le distanze tra le farmacie e le differenti esigenze di fruizione del servizio nelle diverse aree del territorio.
Il TAR prima, e il Consiglio di Stato poi, nel caso all'esame hanno incentrato la propria valutazione sulla qualità dell'istruttoria e della motivazione poste a fondamento degli atti impugnati, pervenendo a conclusioni convergenti.
Il giudice di prime cure ha rilevato che il Comune non aveva dato conto, né in fase istruttoria né in motivazione, degli effettivi bisogni della collettività in relazione ai plurimi fattori diversi dal numero dei residenti, quali l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio nelle diverse zone del territorio, l'esame delle situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, nonché le distanze tra le diverse farmacie. Ne è derivata la qualificazione della prospettata esigenza di “maggiore capillarità” come affermazione apodittica, priva di un adeguato supporto tecnico-istruttorio in ordine alle concrete mutate o aumentate esigenze di copertura del servizio.
Il Consiglio di Stato, nel confermare tale impostazione, ha ulteriormente valorizzato un elemento di particolare rilevanza: la scelta del luogo di ubicazione della nuova sede era stata sostanzialmente compiuta prima ancora della sua istituzione e prima dell'acquisizione dei pareri dell'ASL e dell'Ordine dei Farmacisti sulla dislocazione territoriale del servizio farmaceutico.
In particolare, il Comune aveva già programmato l'acquisto di un immobile destinato a ospitare la farmacia e gli ambulatori per la medicina di gruppo e aveva deliberato di partecipare all'asta per acquisirne la proprietà.
Tale sequenza procedimentale assume un significato tutt'altro che secondario. La localizzazione della nuova farmacia, anziché costituire il risultato di una preventiva valutazione comparativa delle esigenze del territorio, appare essere stata determinata a monte da una scelta patrimoniale e progettuale dell'ente, rispetto alla quale la successiva attività di pianificazione sembra avere assunto una funzione meramente strumentale.
La circostanza che il Comune avesse già individuato l'immobile prima di completare l'istruttoria sulla distribuzione territoriale del servizio costituisce, dunque, un significativo elemento sintomatico di un esercizio non condivisibile del potere, soprattutto se considerato unitamente alla mancanza di un'adeguata analisi delle effettive esigenze di assistenza farmaceutica della popolazione.
Un aspetto meritevole di particolare attenzione nella pronuncia concerne il ruolo dei pareri dell'ASL e dell'Ordine professionale. Nel caso di specie, entrambi gli enti avevano espresso parere favorevole sull'istituzione della seconda sede farmaceutica, ma avevano suggerito una diversa localizzazione, individuando in una frazione del Comune l'area nella quale sarebbe stato maggiormente opportuno insediare la nuova farmacia, in sostituzione dell'esistente dispensario farmaceutico.
Il Comune, invece, ha ritenuto di non seguire tali indicazioni, mantenendo la localizzazione della nuova sede nel centro del capoluogo. Una simile scelta non era certamente preclusa, trattandosi di pareri obbligatori ma non vincolanti; tuttavia, il loro mancato recepimento avrebbe richiesto una motivazione puntuale, fondata su elementi concreti e idonea a dare conto delle ragioni per le quali le esigenze del territorio giustificassero una soluzione diversa da quella suggerita dagli organi consultivi.
La sentenza d'appello ha correttamente valorizzato tale profilo, rilevando come le controdeduzioni comunali non contenessero alcun effettivo approfondimento sulle esigenze demografico-funzionali delle diverse aree del territorio. L'Amministrazione si era infatti limitata ad affermare che il dispensario nella frazione garantiva già una sufficiente copertura del servizio e che l'apertura della nuova farmacia nel centro del paese avrebbe consentito una maggiore capillarità dell'assistenza farmaceutica, senza tuttavia supportare tali affermazioni con dati o valutazioni concrete.
Il profilo di maggiore criticità, posto in luce con particolare efficacia dal TAR e ulteriormente sviluppato dal Consiglio di Stato, attiene alla finalità dichiarata dell'operazione. Gli atti impugnati enunciano espressamente l'intento di istituire “un servizio pubblico "in attivo", capace di produrre entrate per il bilancio comunale che potranno finanziare ulteriori servizi pubblici per i cittadini”. Tale affermazione, lungi dal costituire un mero effetto collaterale dell'iniziativa, concorre a dimostrare che l'apertura della nuova sede era stata concepita anche in funzione del conseguimento di un vantaggio economico per l'ente.
È evidente che il perseguimento di un utile economico non costituisce assolutamente di per sé un fine illecito per la pubblica amministrazione, la quale ben può gestire servizi pubblici secondo criteri di economicità e nell'interesse della collettività.Tuttavia, nel peculiare settore del servizio farmaceutico, il legislatore ha subordinato l'istituzione e la localizzazione delle nuove sedi al perseguimento di un interesse pubblico specifico: quello della migliore assistenza ai cittadini attraverso un'equa distribuzione territoriale delle farmacie e una maggiore accessibilità al servizio.
Ne consegue che l'interesse economico dell'ente, ove assuma un ruolo prevalente e determini concretamente le scelte di pianificazione, si pone al di fuori della funzione attribuita dalla legge al Comune e può determinare l'illegittimità dell'atto per eccesso di potere.
La sentenza del Consiglio di Stato è, sotto questo aspetto, particolarmente significativa.
Il Collegio chiarisce infatti che lo scopo della disciplina non è quello di consentire al Comune di perseguire ulteriori obiettivi attraverso l'istituzione di nuove farmacie, come quello di corredare il programmato poliambulatorio di una farmacia propria, in grado di sfruttarne l'indotto, ma quello di agevolare l'accesso al servizio farmaceutico attraverso un'equa distribuzione delle sedi sul territorio.
La finalità dell'apertura della seconda farmacia, nel caso concreto, risultava dunque riferita soltanto apparentemente a un'esigenza di maggiore capillarità del servizio, rimasta peraltro del tutto indimostrata, mentre emergeva espressamente il collegamento con il vantaggio economico del Comune e con il progetto di realizzazione della struttura medico-professionale.
Il problema, pertanto, non risiede nella legittimità astratta della gestione comunale di una farmacia o nella possibilità di perseguire, attraverso tale gestione, risultati economicamente positivi, bensì nell'utilizzo del potere di pianificazione farmaceutica per realizzare finalità ulteriori rispetto a quelle per le quali il potere stesso è stato attribuito.
Un ulteriore argomento merita di essere segnalato. L'Amministrazione appellante ha sostenuto di non aver soppresso il dispensario esistente nella frazione comunale, ritenendolo sufficiente a garantire un adeguato servizio agli abitanti della zona, con l'obiettivo di valorizzarne la funzione ancillare e di mantenere una distribuzione del farmaco più articolata sul territorio.
Tale difesa, tuttavia, non è stata ritenuta persuasiva dal Consiglio di Stato, che ha richiamato la natura suppletiva e secondaria del dispensario farmaceutico rispetto alla farmacia. Come ricordato nella pronuncia, il dispensario costituisce un presidio destinato a rendere più agevole l'acquisto di farmaci di uso comune e di pronto soccorso nelle zone territoriali sprovviste di farmacie e assolve, pertanto, a una funzione eccezionale e vicaria rispetto a quella propria della farmacia.
Proprio in ragione di tale natura, il dispensario non può essere strumentalmente mantenuto in essere al solo fine di giustificare la localizzazione della nuova farmacia in un'area diversa da quella nella quale, secondo le valutazioni degli organi consultivi, sarebbe stato maggiormente opportuno potenziare il servizio.
Nel caso concreto, la presenza del dispensario non poteva dunque costituire, di per sé, un elemento sufficiente a dimostrare l'adeguatezza dell'assistenza farmaceutica nella frazione, soprattutto a fronte delle indicazioni dell'ASL e dell'Ordine dei Farmacisti, che avevano suggerito di sostituire tale presidio con una farmacia vera e propria.
La scelta comunale di mantenere il dispensario e di collocare la nuova sede nel centro del capoluogo, a circa 200 metri dalla farmacia già esistente, finiva così per rafforzare l'offerta farmaceutica in un'area già servita, senza che fosse adeguatamente dimostrata la necessità di tale soluzione rispetto alle esigenze delle altre zone del territorio.
La vicenda conferma un principio di ordine generale che merita di essere ribadito: il potere di istituire nuove sedi farmaceutiche e di individuarne la localizzazione non è espressione di una discrezionalità ampia e illimitata, ma è funzionalizzato al perseguimento dell'interesse pubblico alla migliore distribuzione del servizio sul territorio.
Il rispetto del criterio demografico, pur necessario per determinare il numero delle sedi astrattamente istituibili, non esonera l'Amministrazione dall'obbligo di svolgere un'istruttoria rigorosa sulle effettive esigenze della collettività e di motivare in modo puntuale le ragioni della localizzazione prescelta, soprattutto quando questa si discosti dalle indicazioni degli organi consultivi.
La pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce, inoltre, che il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali dell'Amministrazione non si traduce in un'indebita sostituzione del giudice nelle valutazioni di merito riservate all'ente locale, ma resta pienamente ammissibile quando emergano carenze istruttorie, incongruenze motivazionali o elementi sintomatici di uno sviamento rispetto alla finalità tipica del potere esercitato.
Laddove, come nel caso di specie, l'iniziativa risulti orientata in misura preponderante, se non quasi esclusiva, da finalità economiche estranee alla disciplina di settore e da un progetto di integrazione con altri servizi che non trova adeguato riscontro nell'istruttoria relativa alla distribuzione dell'assistenza farmaceutica, gli atti adottati risultano illegittimi per eccesso di potere.
La sentenza d'appello, nel confermare l'impostazione del giudice di primo grado e nel respingere tutti i motivi proposti dal Comune, offre dunque un contributo di particolare interesse alla definizione dei confini del potere amministrativo in materia, ribadendo che l'equa distribuzione territoriale del servizio farmaceutico costituisce un vincolo di scopo che non può essere sacrificato per il perseguimento di obiettivi economici o progettuali estranei alla funzione attribuita dalla legge all'Amministrazione comunale.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/Consiglio di Stato, sentenza del 2 novembre 2026
L'equilibrio tra criterio demografico, equa distribuzione territoriale e interesse economico del Comune nell'istituzione, localizzazione e prelazione di una nuova farmacia
La discrezionalità comunale nella localizzazione di nuove sedi farmaceutiche oggetto di prelazione incontra il limite della finalità di legge: il rispetto del quorum demografico non è sufficiente, occorrendo un’adeguata istruttoria sulle esigenze territoriali e una localizzazione funzionale all’equa distribuzione del servizio, non a interessi economici dell’ente
Massima
Farmacia – comunale – nuova sede – localizzazione – equa distribuzione territoriale – esclusiva finalità di interesse economico dell’ente locale – illogicità - difetto di istruttoria e motivazione - illegittimità
* Al termine della pagina del presente commento è possibile, previa registrazione, accedere al testo della sentenza.
Il Consiglio di Stato, nel confermare la sentenza del TAR Parma del 17 novembre 2025 (vedi in questa rivista), offre uno spunto di riflessione in ordine ai limiti del potere discrezionale riconosciuto ai Comuni nella revisione della pianta organica delle farmacie e, segnatamente, nell'individuazione della localizzazione delle nuove sedi e nell'eventuale esercizio del diritto di prelazione.
Il percorso argomentativo che lega la sentenza di primo grado alla successiva pronuncia del Consiglio di Stato consente di enucleare alcuni principi di carattere generale che meritano di essere evidenziati, soprattutto con riferimento alla necessaria correlazione tra il potere di pianificazione territoriale del servizio farmaceutico e le finalità cui esso è preordinato.
Il rispetto del parametro demografico consente l'istituzione di una nuova sede farmaceutica, ma non esaurisce la successiva valutazione amministrativa in ordine alla sua localizzazione. Una volta accertata la possibilità di incrementare il numero delle farmacie, il Comune è comunque tenuto a individuare le zone nelle quali collocarle sulla base di un'autonoma valutazione delle esigenze territoriali, urbanistiche e di accessibilità, in coerenza con le finalità indicate dall'art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968.
La discrezionalità comunale in materia, pertanto, non si traduce in una libertà di scelta del fine, ma è funzionalizzata al perseguimento dell'interesse pubblico alla migliore articolazione del servizio farmaceutico sul territorio. Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, infatti, l'individuazione delle zone nelle quali collocare le nuove sedi deve rispondere agli effettivi bisogni della collettività, tenendo conto di una pluralità di fattori che non si esauriscono nel dato demografico, quali le caratteristiche ambientali e topografiche, la viabilità, le distanze tra le farmacie e le differenti esigenze di fruizione del servizio nelle diverse aree del territorio.
Il TAR prima, e il Consiglio di Stato poi, nel caso all'esame hanno incentrato la propria valutazione sulla qualità dell'istruttoria e della motivazione poste a fondamento degli atti impugnati, pervenendo a conclusioni convergenti.
Il giudice di prime cure ha rilevato che il Comune non aveva dato conto, né in fase istruttoria né in motivazione, degli effettivi bisogni della collettività in relazione ai plurimi fattori diversi dal numero dei residenti, quali l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio nelle diverse zone del territorio, l'esame delle situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, nonché le distanze tra le diverse farmacie. Ne è derivata la qualificazione della prospettata esigenza di “maggiore capillarità” come affermazione apodittica, priva di un adeguato supporto tecnico-istruttorio in ordine alle concrete mutate o aumentate esigenze di copertura del servizio.
Il Consiglio di Stato, nel confermare tale impostazione, ha ulteriormente valorizzato un elemento di particolare rilevanza: la scelta del luogo di ubicazione della nuova sede era stata sostanzialmente compiuta prima ancora della sua istituzione e prima dell'acquisizione dei pareri dell'ASL e dell'Ordine dei Farmacisti sulla dislocazione territoriale del servizio farmaceutico.
In particolare, il Comune aveva già programmato l'acquisto di un immobile destinato a ospitare la farmacia e gli ambulatori per la medicina di gruppo e aveva deliberato di partecipare all'asta per acquisirne la proprietà.
Tale sequenza procedimentale assume un significato tutt'altro che secondario. La localizzazione della nuova farmacia, anziché costituire il risultato di una preventiva valutazione comparativa delle esigenze del territorio, appare essere stata determinata a monte da una scelta patrimoniale e progettuale dell'ente, rispetto alla quale la successiva attività di pianificazione sembra avere assunto una funzione meramente strumentale.
La circostanza che il Comune avesse già individuato l'immobile prima di completare l'istruttoria sulla distribuzione territoriale del servizio costituisce, dunque, un significativo elemento sintomatico di un esercizio non condivisibile del potere, soprattutto se considerato unitamente alla mancanza di un'adeguata analisi delle effettive esigenze di assistenza farmaceutica della popolazione.
Un aspetto meritevole di particolare attenzione nella pronuncia concerne il ruolo dei pareri dell'ASL e dell'Ordine professionale. Nel caso di specie, entrambi gli enti avevano espresso parere favorevole sull'istituzione della seconda sede farmaceutica, ma avevano suggerito una diversa localizzazione, individuando in una frazione del Comune l'area nella quale sarebbe stato maggiormente opportuno insediare la nuova farmacia, in sostituzione dell'esistente dispensario farmaceutico.
Il Comune, invece, ha ritenuto di non seguire tali indicazioni, mantenendo la localizzazione della nuova sede nel centro del capoluogo. Una simile scelta non era certamente preclusa, trattandosi di pareri obbligatori ma non vincolanti; tuttavia, il loro mancato recepimento avrebbe richiesto una motivazione puntuale, fondata su elementi concreti e idonea a dare conto delle ragioni per le quali le esigenze del territorio giustificassero una soluzione diversa da quella suggerita dagli organi consultivi.
La sentenza d'appello ha correttamente valorizzato tale profilo, rilevando come le controdeduzioni comunali non contenessero alcun effettivo approfondimento sulle esigenze demografico-funzionali delle diverse aree del territorio. L'Amministrazione si era infatti limitata ad affermare che il dispensario nella frazione garantiva già una sufficiente copertura del servizio e che l'apertura della nuova farmacia nel centro del paese avrebbe consentito una maggiore capillarità dell'assistenza farmaceutica, senza tuttavia supportare tali affermazioni con dati o valutazioni concrete.
Il profilo di maggiore criticità, posto in luce con particolare efficacia dal TAR e ulteriormente sviluppato dal Consiglio di Stato, attiene alla finalità dichiarata dell'operazione. Gli atti impugnati enunciano espressamente l'intento di istituire “un servizio pubblico "in attivo", capace di produrre entrate per il bilancio comunale che potranno finanziare ulteriori servizi pubblici per i cittadini”. Tale affermazione, lungi dal costituire un mero effetto collaterale dell'iniziativa, concorre a dimostrare che l'apertura della nuova sede era stata concepita anche in funzione del conseguimento di un vantaggio economico per l'ente.
È evidente che il perseguimento di un utile economico non costituisce assolutamente di per sé un fine illecito per la pubblica amministrazione, la quale ben può gestire servizi pubblici secondo criteri di economicità e nell'interesse della collettività.Tuttavia, nel peculiare settore del servizio farmaceutico, il legislatore ha subordinato l'istituzione e la localizzazione delle nuove sedi al perseguimento di un interesse pubblico specifico: quello della migliore assistenza ai cittadini attraverso un'equa distribuzione territoriale delle farmacie e una maggiore accessibilità al servizio.
Ne consegue che l'interesse economico dell'ente, ove assuma un ruolo prevalente e determini concretamente le scelte di pianificazione, si pone al di fuori della funzione attribuita dalla legge al Comune e può determinare l'illegittimità dell'atto per eccesso di potere.
La sentenza del Consiglio di Stato è, sotto questo aspetto, particolarmente significativa.
Il Collegio chiarisce infatti che lo scopo della disciplina non è quello di consentire al Comune di perseguire ulteriori obiettivi attraverso l'istituzione di nuove farmacie, come quello di corredare il programmato poliambulatorio di una farmacia propria, in grado di sfruttarne l'indotto, ma quello di agevolare l'accesso al servizio farmaceutico attraverso un'equa distribuzione delle sedi sul territorio.
La finalità dell'apertura della seconda farmacia, nel caso concreto, risultava dunque riferita soltanto apparentemente a un'esigenza di maggiore capillarità del servizio, rimasta peraltro del tutto indimostrata, mentre emergeva espressamente il collegamento con il vantaggio economico del Comune e con il progetto di realizzazione della struttura medico-professionale.
Il problema, pertanto, non risiede nella legittimità astratta della gestione comunale di una farmacia o nella possibilità di perseguire, attraverso tale gestione, risultati economicamente positivi, bensì nell'utilizzo del potere di pianificazione farmaceutica per realizzare finalità ulteriori rispetto a quelle per le quali il potere stesso è stato attribuito.
Un ulteriore argomento merita di essere segnalato. L'Amministrazione appellante ha sostenuto di non aver soppresso il dispensario esistente nella frazione comunale, ritenendolo sufficiente a garantire un adeguato servizio agli abitanti della zona, con l'obiettivo di valorizzarne la funzione ancillare e di mantenere una distribuzione del farmaco più articolata sul territorio.
Tale difesa, tuttavia, non è stata ritenuta persuasiva dal Consiglio di Stato, che ha richiamato la natura suppletiva e secondaria del dispensario farmaceutico rispetto alla farmacia. Come ricordato nella pronuncia, il dispensario costituisce un presidio destinato a rendere più agevole l'acquisto di farmaci di uso comune e di pronto soccorso nelle zone territoriali sprovviste di farmacie e assolve, pertanto, a una funzione eccezionale e vicaria rispetto a quella propria della farmacia.
Proprio in ragione di tale natura, il dispensario non può essere strumentalmente mantenuto in essere al solo fine di giustificare la localizzazione della nuova farmacia in un'area diversa da quella nella quale, secondo le valutazioni degli organi consultivi, sarebbe stato maggiormente opportuno potenziare il servizio.
Nel caso concreto, la presenza del dispensario non poteva dunque costituire, di per sé, un elemento sufficiente a dimostrare l'adeguatezza dell'assistenza farmaceutica nella frazione, soprattutto a fronte delle indicazioni dell'ASL e dell'Ordine dei Farmacisti, che avevano suggerito di sostituire tale presidio con una farmacia vera e propria.
La scelta comunale di mantenere il dispensario e di collocare la nuova sede nel centro del capoluogo, a circa 200 metri dalla farmacia già esistente, finiva così per rafforzare l'offerta farmaceutica in un'area già servita, senza che fosse adeguatamente dimostrata la necessità di tale soluzione rispetto alle esigenze delle altre zone del territorio.
La vicenda conferma un principio di ordine generale che merita di essere ribadito: il potere di istituire nuove sedi farmaceutiche e di individuarne la localizzazione non è espressione di una discrezionalità ampia e illimitata, ma è funzionalizzato al perseguimento dell'interesse pubblico alla migliore distribuzione del servizio sul territorio.
Il rispetto del criterio demografico, pur necessario per determinare il numero delle sedi astrattamente istituibili, non esonera l'Amministrazione dall'obbligo di svolgere un'istruttoria rigorosa sulle effettive esigenze della collettività e di motivare in modo puntuale le ragioni della localizzazione prescelta, soprattutto quando questa si discosti dalle indicazioni degli organi consultivi.
La pronuncia del Consiglio di Stato chiarisce, inoltre, che il sindacato giurisdizionale sulle scelte discrezionali dell'Amministrazione non si traduce in un'indebita sostituzione del giudice nelle valutazioni di merito riservate all'ente locale, ma resta pienamente ammissibile quando emergano carenze istruttorie, incongruenze motivazionali o elementi sintomatici di uno sviamento rispetto alla finalità tipica del potere esercitato.
Laddove, come nel caso di specie, l'iniziativa risulti orientata in misura preponderante, se non quasi esclusiva, da finalità economiche estranee alla disciplina di settore e da un progetto di integrazione con altri servizi che non trova adeguato riscontro nell'istruttoria relativa alla distribuzione dell'assistenza farmaceutica, gli atti adottati risultano illegittimi per eccesso di potere.
La sentenza d'appello, nel confermare l'impostazione del giudice di primo grado e nel respingere tutti i motivi proposti dal Comune, offre dunque un contributo di particolare interesse alla definizione dei confini del potere amministrativo in materia, ribadendo che l'equa distribuzione territoriale del servizio farmaceutico costituisce un vincolo di scopo che non può essere sacrificato per il perseguimento di obiettivi economici o progettuali estranei alla funzione attribuita dalla legge all'Amministrazione comunale.
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