TAR Bari/decreto cautelare monocratico del 31 ottobre 2026
La cessazione dell'attività farmaceutica disposta con ordinanza sindacale: tutela cautelare monocratica, estrema urgenza, onere probatorio ed effetti della proposizione del ricorso per Cassazione
La tutela cautelare monocratica avverso l'ordinanza sindacale di cessazione dell'attività farmaceutica richiede una pronta attivazione processuale, la dimostrazione di un'estrema urgenza oggettiva e un adeguato supporto probatorio delle allegazioni poste a fondamento della domanda
Massima
Farmacia - ordinanza sindacale di cessazione dell'attività - pendenza del ricorso per Cassazione avverso sentenza del Consiglio di Stato - efficacia sospensiva automatica - esclusione
Farmacia - ordinanza sindacale di cessazione dell'attività - istanza di decreto cautelare monocratico - proposizione del ricorso in prossimità della scadenza del termine per l'impugnazione - rilevanza ai fini della valutazione dell'estrema urgenza
Farmacia – ordinanza sindacale di cessazione dell'attività – periculum in mora – onere di allegazione e prova – necessità di adeguato supporto documentale
* Al termine della pagina del presente commento è possibile accedere al testo del decreto cautelare monocratico, previa registrazione
La controversia trae origine da una complessa vicenda relativa alla titolarità di una sede farmaceutica comunale, su cui è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato del 10 aprile 2026 (vedi in questa rivista), secondo cui la fuoriuscita del Comune dalla società di gestione, anche a seguito della liquidazione della relativa quota, non aveva inciso sulla titolarità della sede farmaceutica, che era rimasta in capo al Comune.
La società privata ha notificato al riguardo un ricorso in Cassazione ma, nelle more della decisione, l'amministrazione comunale ha adottato un'ordinanza sindacale con cui ha disposto la cessazione dell'autorizzazione transitoria all'esercizio dell'attività farmaceutica, con decorrenza dalle ore 23:59 del 31 ottobre 2026, in conseguenza dell'intervenuta cessione della titolarità della sede alla società aggiudicataria.
L'ordinanza è stata notificata alla ricorrente il 17 settembre 2026.
Nell'immediatezza della scadenza la ricorrente ha proposto ricorso al TAR, con istanza di misure cautelari monocratiche inaudita altera parte ex art. 56 c.p.a., deducendo l'asserita impossibilità della società aggiudicataria di avviare tempestivamente l'esercizio farmaceutico per il mancato completamento dei lavori nei locali destinati alla nuova sede, nonché la dedotta difformità della collocazione dei nuovi locali rispetto alla pianificazione territoriale delle sedi farmaceutiche.
Il provvedimento in esame è un decreto presidenziale emesso ai sensi dell'art. 56 c.p.a., con cui il Presidente di Sezione del TAR ha rigettato l'istanza di misure cautelari monocratiche.
Occorre anzitutto precisare che si tratta di una decisione assunta in una fase del tutto peculiare: non è una sentenza, né un'ordinanza collegiale, ma un decreto monocratico caratterizzato da una cognizione sommaria e provvisoria, priva di attitudine decisoria definitiva.
La sua funzione è quella di verificare se ricorrano i presupposti per un intervento cautelare monocratico interinale, in presenza di una situazione di estrema gravità e urgenza tale da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare. Da ciò deriva che i principi in esso affermati vanno letti con la dovuta cautela: essi non costituiscono precedenti vincolanti né statuizioni di merito, ma rappresentano comunque utili indicatori dell'orientamento del giudice amministrativo su alcune questioni di rilievo sistematico.
Il primo principio desumibile riguarda il rapporto tra il ricorso pendente per Cassazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato e l'efficacia esecutiva della stessa.
Il decreto richiama espressamente l'art. 373 c.p.c. e l'art. 111 c.p.a., ribadendo che la mera proposizione del ricorso per Cassazione non sospende automaticamente l'efficacia della sentenza impugnata. Il potere di sospensione è attribuito allo stesso Consiglio di Stato, su istanza di parte e in presenza dei presupposti di eccezionale gravità e urgenza previsti dalla disciplina processuale. Ne consegue che l'amministrazione non è tenuta a differire l'attuazione delle proprie determinazioni per il solo fatto che penda un ricorso in Cassazione. Il principio conferma la distinzione tra impugnazione della sentenza e sospensione della sua efficacia, che non costituisce un effetto automatico della proposizione del ricorso, ma richiede un'apposita pronuncia cautelare. Si tratta di un principio consolidato, qui richiamato con puntualità, che ribadisce la separatezza tra il giudizio di impugnazione e la fase relativa alla sospensione degli effetti della decisione contestata.
Un ulteriore profilo di interesse riguarda il rapporto tra la precedente pronuncia del Consiglio di Stato e l'autonoma impugnabilità del successivo provvedimento amministrativo. Il decreto, infatti, dopo aver chiarito che la pendenza del ricorso per Cassazione non determina alcun effetto sospensivo automatico, precisa espressamente che resta fermo il sindacato giurisdizionale sugli eventuali vizi autonomi del nuovo provvedimento. Tale precisazione assume particolare rilievo, poiché consente di distinguere la questione, già esaminata dal giudice amministrativo, relativa alla titolarità della sede farmaceutica, dalla diversa questione concernente la legittimità dell'ordinanza sindacale che ha disposto la cessazione dell'autorizzazione transitoria. La precedente decisione del Consiglio di Stato, pertanto, non determina di per sé una generale immunità dell'atto sopravvenuto dal sindacato giurisdizionale, né esclude che quest'ultimo possa essere autonomamente contestato per eventuali vizi propri. Il decreto si limita, tuttavia, a riconoscere tale possibilità in astratto, senza procedere a una valutazione definitiva della legittimità dell'ordinanza impugnata.
Il secondo principio attiene alla valutazione degli elementi probatori in sede cautelare. Il decreto rileva che le allegazioni della ricorrente (relative all'asserita impossibilità del subentro da parte della società aggiudicataria e alla dedotta difformità della collocazione dei nuovi locali rispetto alla pianificazione territoriale) non risultano accompagnate da elementi documentali idonei a comprovarne l'effettività con il grado di attendibilità richiesto anche in questa fase. Si evidenzia, in sostanza, come le allegazioni poste a fondamento della domanda cautelare monocratica debbano trovare un adeguato riscontro negli elementi probatori disponibili, soprattutto quando esse siano dirette a dimostrare circostanze fattuali dalle quali dipende la sussistenza del periculum in mora. Nel caso di specie, il difetto di adeguato supporto documentale ha impedito di riconoscere sufficiente attendibilità alle deduzioni relative all'impossibilità del subentro e alla difformità della localizzazione dei nuovi locali. Il giudice non è chiamato a supplire alle carenze probatorie della parte, neppure in sede di sommaria delibazione, dovendo la domanda cautelare essere sostenuta da elementi sufficienti a rendere concretamente apprezzabile il pregiudizio prospettato.
Il terzo principio concerne la valutazione dell'urgenza in relazione al fattore tempo. Il decreto sottolinea che l'ordinanza sindacale era stata notificata alla ricorrente sin dal 17 settembre 2026, con espressa indicazione della data di cessazione dell'attività, mentre il ricorso, recante istanza di tutela monocratica, risulta proposto soltanto nell'immediatezza della scadenza, senza che siano state rappresentate circostanze sopravvenute idonee a giustificare il differimento dell'iniziativa processuale. Il Giudice ha quindi valorizzato il comportamento processuale della parte, desumendone la mancanza di quella situazione di estrema urgenza che sola giustifica l'intervento monocratico inaudita altera parte. La tempestività dell'iniziativa processuale assume, in tale prospettiva, una funzione sintomatica: la mancata attivazione della tutela cautelare in un momento precedente, pur in presenza di una situazione di pregiudizio conosciuta e preannunciata, può concorrere a escludere che ricorra quella condizione di estrema urgenza che legittima l'intervento presidenziale monocratico. Il principio è chiaro: l'urgenza non può essere autoindotta o determinata da un'attivazione della tutela in tempi prossimi alla scadenza del termine di impugnazione, ma deve derivare da circostanze oggettive e non altrimenti fronteggiabili.Va peraltro precisato che tale valutazione riguarda lo specifico requisito di estrema urgenza richiesto dall'art. 56 c.p.a. e non comporta, di per sé, un giudizio negativo sulla sussistenza dei presupposti della tutela cautelare collegiale.
Il quarto principio riguarda la natura dell'autorizzazione transitoria. Il decreto osserva che il pregiudizio economico e organizzativo allegato dalla ricorrente, pur astrattamente apprezzabile, va valutato tenendo conto del carattere espressamente transitorio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività farmaceutica, rilasciata in attesa della definizione della procedura di cessione e del subentro del nuovo titolare. A ciò si aggiunge l'interesse pubblico alla conclusione di tale procedura e l'affidamento maturato dalla società aggiudicataria. Ne emerge un bilanciamento in cui il carattere temporaneo del titolo in capo alla ricorrente ridimensiona la consistenza del pregiudizio lamentato, mentre assumono rilievo l'interesse pubblico alla conclusione della procedura e l'affidamento del controinteressato. Il decreto, dunque, non nega in assoluto la rilevanza degli interessi economici e organizzativi della società ricorrente, ma li valuta alla luce della natura del titolo autorizzatorio e del complessivo assetto di interessi derivante dalla procedura di cessione.
Infine, il decreto ribadisce che la valutazione compiuta è del tutto provvisoria e che ogni più approfondita valutazione resta riservata al Collegio in sede di trattazione della domanda cautelare. Tale precisazione conferma che il decreto monocratico non esaurisce il potere cautelare del giudice e che le considerazioni in esso contenute, pur orientative, non pregiudicano la successiva valutazione collegiale. In particolare, il rigetto della misura monocratica non equivale a un definitivo accertamento dell'infondatezza della domanda cautelare, né anticipa necessariamente l'esito del giudizio sull'impugnazione dell'ordinanza comunale.
In conclusione, il decreto (pur nella sua natura di atto cautelare provvisorio), in quanto doviziosamente motivato, offre spunti sistematici di sicuro interesse:
- la conferma della non sospensività automatica del ricorso in Cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato;
- la rilevanza degli elementi probatori a sostegno delle allegazioni cautelari;
- la valorizzazione del fattore temporale e del comportamento processuale ai fini della valutazione dell'estrema urgenza;
- il bilanciamento tra pregiudizio del ricorrente, transitorietà del titolo e affidamento del controinteressato.
Di particolare interesse appare, inoltre, la precisazione relativa alla permanenza del sindacato giurisdizionale sugli eventuali vizi autonomi del nuovo provvedimento amministrativo.
Essa consente di evitare che la precedente decisione del Consiglio di Stato venga interpretata come una sorta di generale legittimazione anticipata di ogni successivo atto adottato dall'amministrazione in attuazione dell'assetto definito dalla procedura di cessione.
Resta, infatti, distinta la questione relativa alla titolarità della sede farmaceutica, già scrutinata in sede giurisdizionale, da quella concernente la legittimità dell'ordinanza comunale di cessazione dell'autorizzazione transitoria, che può essere oggetto di autonomo sindacato in relazione ai suoi eventuali vizi propri.
I principi ricavabili dal decreto, pur non vincolanti e destinati a essere letti alla luce della funzione interinale del provvedimento, riflettono pertanto un'applicazione coerente della disciplina della tutela cautelare monocratica e dei suoi presupposti particolarmente rigorosi.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Bari/decreto cautelare monocratico del 31 ottobre 2026
La cessazione dell'attività farmaceutica disposta con ordinanza sindacale: tutela cautelare monocratica, estrema urgenza, onere probatorio ed effetti della proposizione del ricorso per Cassazione
La tutela cautelare monocratica avverso l'ordinanza sindacale di cessazione dell'attività farmaceutica richiede una pronta attivazione processuale, la dimostrazione di un'estrema urgenza oggettiva e un adeguato supporto probatorio delle allegazioni poste a fondamento della domanda
Massima
Farmacia - ordinanza sindacale di cessazione dell'attività - pendenza del ricorso per Cassazione avverso sentenza del Consiglio di Stato - efficacia sospensiva automatica - esclusione
Farmacia - ordinanza sindacale di cessazione dell'attività - istanza di decreto cautelare monocratico - proposizione del ricorso in prossimità della scadenza del termine per l'impugnazione - rilevanza ai fini della valutazione dell'estrema urgenza
Farmacia – ordinanza sindacale di cessazione dell'attività – periculum in mora – onere di allegazione e prova – necessità di adeguato supporto documentale
* Al termine della pagina del presente commento è possibile accedere al testo del decreto cautelare monocratico, previa registrazione
La controversia trae origine da una complessa vicenda relativa alla titolarità di una sede farmaceutica comunale, su cui è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato del 10 aprile 2026 (vedi in questa rivista), secondo cui la fuoriuscita del Comune dalla società di gestione, anche a seguito della liquidazione della relativa quota, non aveva inciso sulla titolarità della sede farmaceutica, che era rimasta in capo al Comune.
La società privata ha notificato al riguardo un ricorso in Cassazione ma, nelle more della decisione, l'amministrazione comunale ha adottato un'ordinanza sindacale con cui ha disposto la cessazione dell'autorizzazione transitoria all'esercizio dell'attività farmaceutica, con decorrenza dalle ore 23:59 del 31 ottobre 2026, in conseguenza dell'intervenuta cessione della titolarità della sede alla società aggiudicataria.
L'ordinanza è stata notificata alla ricorrente il 17 settembre 2026.
Nell'immediatezza della scadenza la ricorrente ha proposto ricorso al TAR, con istanza di misure cautelari monocratiche inaudita altera parte ex art. 56 c.p.a., deducendo l'asserita impossibilità della società aggiudicataria di avviare tempestivamente l'esercizio farmaceutico per il mancato completamento dei lavori nei locali destinati alla nuova sede, nonché la dedotta difformità della collocazione dei nuovi locali rispetto alla pianificazione territoriale delle sedi farmaceutiche.
Il provvedimento in esame è un decreto presidenziale emesso ai sensi dell'art. 56 c.p.a., con cui il Presidente di Sezione del TAR ha rigettato l'istanza di misure cautelari monocratiche.
Occorre anzitutto precisare che si tratta di una decisione assunta in una fase del tutto peculiare: non è una sentenza, né un'ordinanza collegiale, ma un decreto monocratico caratterizzato da una cognizione sommaria e provvisoria, priva di attitudine decisoria definitiva.
La sua funzione è quella di verificare se ricorrano i presupposti per un intervento cautelare monocratico interinale, in presenza di una situazione di estrema gravità e urgenza tale da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio fissata per la trattazione collegiale della domanda cautelare. Da ciò deriva che i principi in esso affermati vanno letti con la dovuta cautela: essi non costituiscono precedenti vincolanti né statuizioni di merito, ma rappresentano comunque utili indicatori dell'orientamento del giudice amministrativo su alcune questioni di rilievo sistematico.
Il primo principio desumibile riguarda il rapporto tra il ricorso pendente per Cassazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato e l'efficacia esecutiva della stessa.
Il decreto richiama espressamente l'art. 373 c.p.c. e l'art. 111 c.p.a., ribadendo che la mera proposizione del ricorso per Cassazione non sospende automaticamente l'efficacia della sentenza impugnata. Il potere di sospensione è attribuito allo stesso Consiglio di Stato, su istanza di parte e in presenza dei presupposti di eccezionale gravità e urgenza previsti dalla disciplina processuale. Ne consegue che l'amministrazione non è tenuta a differire l'attuazione delle proprie determinazioni per il solo fatto che penda un ricorso in Cassazione. Il principio conferma la distinzione tra impugnazione della sentenza e sospensione della sua efficacia, che non costituisce un effetto automatico della proposizione del ricorso, ma richiede un'apposita pronuncia cautelare. Si tratta di un principio consolidato, qui richiamato con puntualità, che ribadisce la separatezza tra il giudizio di impugnazione e la fase relativa alla sospensione degli effetti della decisione contestata.
Un ulteriore profilo di interesse riguarda il rapporto tra la precedente pronuncia del Consiglio di Stato e l'autonoma impugnabilità del successivo provvedimento amministrativo. Il decreto, infatti, dopo aver chiarito che la pendenza del ricorso per Cassazione non determina alcun effetto sospensivo automatico, precisa espressamente che resta fermo il sindacato giurisdizionale sugli eventuali vizi autonomi del nuovo provvedimento. Tale precisazione assume particolare rilievo, poiché consente di distinguere la questione, già esaminata dal giudice amministrativo, relativa alla titolarità della sede farmaceutica, dalla diversa questione concernente la legittimità dell'ordinanza sindacale che ha disposto la cessazione dell'autorizzazione transitoria. La precedente decisione del Consiglio di Stato, pertanto, non determina di per sé una generale immunità dell'atto sopravvenuto dal sindacato giurisdizionale, né esclude che quest'ultimo possa essere autonomamente contestato per eventuali vizi propri. Il decreto si limita, tuttavia, a riconoscere tale possibilità in astratto, senza procedere a una valutazione definitiva della legittimità dell'ordinanza impugnata.
Il secondo principio attiene alla valutazione degli elementi probatori in sede cautelare. Il decreto rileva che le allegazioni della ricorrente (relative all'asserita impossibilità del subentro da parte della società aggiudicataria e alla dedotta difformità della collocazione dei nuovi locali rispetto alla pianificazione territoriale) non risultano accompagnate da elementi documentali idonei a comprovarne l'effettività con il grado di attendibilità richiesto anche in questa fase. Si evidenzia, in sostanza, come le allegazioni poste a fondamento della domanda cautelare monocratica debbano trovare un adeguato riscontro negli elementi probatori disponibili, soprattutto quando esse siano dirette a dimostrare circostanze fattuali dalle quali dipende la sussistenza del periculum in mora. Nel caso di specie, il difetto di adeguato supporto documentale ha impedito di riconoscere sufficiente attendibilità alle deduzioni relative all'impossibilità del subentro e alla difformità della localizzazione dei nuovi locali. Il giudice non è chiamato a supplire alle carenze probatorie della parte, neppure in sede di sommaria delibazione, dovendo la domanda cautelare essere sostenuta da elementi sufficienti a rendere concretamente apprezzabile il pregiudizio prospettato.
Il terzo principio concerne la valutazione dell'urgenza in relazione al fattore tempo. Il decreto sottolinea che l'ordinanza sindacale era stata notificata alla ricorrente sin dal 17 settembre 2026, con espressa indicazione della data di cessazione dell'attività, mentre il ricorso, recante istanza di tutela monocratica, risulta proposto soltanto nell'immediatezza della scadenza, senza che siano state rappresentate circostanze sopravvenute idonee a giustificare il differimento dell'iniziativa processuale. Il Giudice ha quindi valorizzato il comportamento processuale della parte, desumendone la mancanza di quella situazione di estrema urgenza che sola giustifica l'intervento monocratico inaudita altera parte. La tempestività dell'iniziativa processuale assume, in tale prospettiva, una funzione sintomatica: la mancata attivazione della tutela cautelare in un momento precedente, pur in presenza di una situazione di pregiudizio conosciuta e preannunciata, può concorrere a escludere che ricorra quella condizione di estrema urgenza che legittima l'intervento presidenziale monocratico. Il principio è chiaro: l'urgenza non può essere autoindotta o determinata da un'attivazione della tutela in tempi prossimi alla scadenza del termine di impugnazione, ma deve derivare da circostanze oggettive e non altrimenti fronteggiabili.Va peraltro precisato che tale valutazione riguarda lo specifico requisito di estrema urgenza richiesto dall'art. 56 c.p.a. e non comporta, di per sé, un giudizio negativo sulla sussistenza dei presupposti della tutela cautelare collegiale.
Il quarto principio riguarda la natura dell'autorizzazione transitoria. Il decreto osserva che il pregiudizio economico e organizzativo allegato dalla ricorrente, pur astrattamente apprezzabile, va valutato tenendo conto del carattere espressamente transitorio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività farmaceutica, rilasciata in attesa della definizione della procedura di cessione e del subentro del nuovo titolare. A ciò si aggiunge l'interesse pubblico alla conclusione di tale procedura e l'affidamento maturato dalla società aggiudicataria. Ne emerge un bilanciamento in cui il carattere temporaneo del titolo in capo alla ricorrente ridimensiona la consistenza del pregiudizio lamentato, mentre assumono rilievo l'interesse pubblico alla conclusione della procedura e l'affidamento del controinteressato. Il decreto, dunque, non nega in assoluto la rilevanza degli interessi economici e organizzativi della società ricorrente, ma li valuta alla luce della natura del titolo autorizzatorio e del complessivo assetto di interessi derivante dalla procedura di cessione.
Infine, il decreto ribadisce che la valutazione compiuta è del tutto provvisoria e che ogni più approfondita valutazione resta riservata al Collegio in sede di trattazione della domanda cautelare. Tale precisazione conferma che il decreto monocratico non esaurisce il potere cautelare del giudice e che le considerazioni in esso contenute, pur orientative, non pregiudicano la successiva valutazione collegiale. In particolare, il rigetto della misura monocratica non equivale a un definitivo accertamento dell'infondatezza della domanda cautelare, né anticipa necessariamente l'esito del giudizio sull'impugnazione dell'ordinanza comunale.
In conclusione, il decreto (pur nella sua natura di atto cautelare provvisorio), in quanto doviziosamente motivato, offre spunti sistematici di sicuro interesse:
- la conferma della non sospensività automatica del ricorso in Cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato;
- la rilevanza degli elementi probatori a sostegno delle allegazioni cautelari;
- la valorizzazione del fattore temporale e del comportamento processuale ai fini della valutazione dell'estrema urgenza;
- il bilanciamento tra pregiudizio del ricorrente, transitorietà del titolo e affidamento del controinteressato.
Di particolare interesse appare, inoltre, la precisazione relativa alla permanenza del sindacato giurisdizionale sugli eventuali vizi autonomi del nuovo provvedimento amministrativo.
Essa consente di evitare che la precedente decisione del Consiglio di Stato venga interpretata come una sorta di generale legittimazione anticipata di ogni successivo atto adottato dall'amministrazione in attuazione dell'assetto definito dalla procedura di cessione.
Resta, infatti, distinta la questione relativa alla titolarità della sede farmaceutica, già scrutinata in sede giurisdizionale, da quella concernente la legittimità dell'ordinanza comunale di cessazione dell'autorizzazione transitoria, che può essere oggetto di autonomo sindacato in relazione ai suoi eventuali vizi propri.
I principi ricavabili dal decreto, pur non vincolanti e destinati a essere letti alla luce della funzione interinale del provvedimento, riflettono pertanto un'applicazione coerente della disciplina della tutela cautelare monocratica e dei suoi presupposti particolarmente rigorosi.
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