La natura ordinatoria del termine di cui all’art. 2 comma 2 l. n. 475/1968 per la revisione della pianta organica farmaceutica

* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita

La pronuncia del TAR Milano interviene su una questione da tempo dibattuta nella giurisprudenza amministrativa, relativa alla natura del termine previsto dall’art. 2 comma 2 della l. n. 475/1968 per la revisione della pianta organica delle farmacie, che la disposizione individua nel mese di dicembre degli anni pari.

La qualificazione del termine in termini di perentorietà oppure di mera ordinarietà produce conseguenze opposte.

Nel primo caso, l’amministrazione non potrebbe procedere alla revisione oltre la scadenza stabilita dalla legge, con la conseguenza di dover attendere il successivo anno pari del ciclo biennale; nel secondo caso, invece, l’atto revisionale potrebbe essere validamente approvato anche nell’anno dispari successivo.

Il TAR Milano prende posizione a favore della natura ordinatoria del termine, respingendo il ricorso proposto avverso una deliberazione comunale di revisione della pianta organica conclusasi nell’anno dispari successivo alla scadenza prevista dalla legge.

La decisione sviluppa una motivazione particolarmente lineare, muovendo dal principio generale secondo cui, in assenza di una espressa indicazione normativa di segno diverso, la previsione di un termine per provvedere deve essere normalmente qualificata come ordinatoria, in coerenza con la tendenziale inesauribilità del potere amministrativo attribuito dalla legge all’amministrazione. In giurisprudenza è infatti costante l’affermazione secondo cui, in assenza di una espressa previsione legislativa, i termini previsti per l’esercizio del potere amministrativo devono ritenersi di regola ordinatori e non perentori.

La natura perentoria dei termini presuppone infatti una precisa scelta legislativa dalla quale risulti che il decorso del termine determina la decadenza dall’esercizio del potere; e, perché tale scelta sia ragionevole, il termine deve essere correlato alla tutela di un interesse specifico dell’ordinamento, come accade ad esempio nei procedimenti sanzionatori, nei quali vengono in rilievo esigenze di effettività della tutela del privato.

Alla luce di tali coordinate interpretative, il Collegio osserva che dalla lettura dell’art. 2 comma 2 della legge n. 475/1968 emergono due elementi decisivi: da un lato, la norma non qualifica il termine come perentorio né prevede conseguenze decadenziali in caso di suo inutile decorso; dall’altro, la previsione temporale appare funzionale soprattutto a sollecitare l’esercizio del potere pianificatorio da parte del Comune.

Ne consegue che la violazione del termine non incide sulla validità dell’atto revisionale eventualmente adottato nell’anno dispari successivo alla scadenza indicata dalla legge.

La sentenza rafforza tale conclusione richiamando il recente parere del Consiglio di Stato 18 settembre 2024 n. 1224, nel quale si afferma il principio secondo cui l’inosservanza del termine procedimentale può determinare conseguenze sul piano della responsabilità dell’amministrazione per ritardo, ma non incide sulla legittimità dell’atto tardivamente adottato. Come chiarito in tale pronuncia, infatti, il ritardo non costituisce un vizio dell’atto amministrativo, ma rappresenta piuttosto un presupposto che può dar luogo, ricorrendone le condizioni, ad una forma di responsabilità risarcitoria dell’amministrazione.

La conclusione cui perviene il TAR Milano si inserisce in un contesto giurisprudenziale nel quale si colloca anche la recente sentenza del TAR Napoli del 23 gennaio 2026, che ha affrontato la medesima disposizione normativa da una diversa prospettiva.

In quell'occasione il Giudice amministrativo era chiamato a pronunciarsi non sulla validità di una revisione tardivamente adottata, bensì sull’asserita illegittimità del silenzio dell’amministrazione rispetto ad una istanza di avvio del procedimento di revisione della pianta organica delle farmacie. Il TAR Napoli ha respinto il ricorso osservando che la disciplina di settore stabilisce che il procedimento di revisione debba concludersi entro il mese di dicembre dell’anno pari, con la conseguenza che non può ritenersi illegittima l’inerzia dell’amministrazione quando venga chiesto di provvedere nell’anno dispari successivo alla scadenza in via anticipata rispetto all'anno pari seguente.

La pronuncia partenopea valorizza dunque la scansione temporale biennale prevista dal legislatore, evidenziando come l’attività di revisione della pianta organica si inserisca in un ciclo programmatorio periodico finalizzato ad adeguare la distribuzione delle sedi farmaceutiche ai dati demografici resi disponibili dall’ISTAT.

Le due decisioni sembrano pertanto collocarsi su piani tra loro complementari: mentre il TAR Napoli sottolinea la dimensione programmatoria e ciclica della revisione biennale della pianta organica, il TAR Milano ribadisce il principio generale secondo cui, in assenza di una espressa previsione legislativa di decadenza, il decorso del termine non determina la perdita del potere amministrativo né incide sulla validità dell’atto tardivamente adottato.

In prospettiva sistematica, la soluzione accolta dal TAR Milano appare coerente con i principi generali dell’azione amministrativa, che tendono ad escludere effetti decadenziali del potere in assenza di una chiara previsione legislativa. Resta tuttavia evidente come la scansione temporale delineata dall’art. 2 comma 2 della l. n. 475/1968 conservi una significativa funzione ordinatrice del potere pianificatorio comunale. In questo senso, il confronto con la recente pronuncia del TAR Napoli del 23 gennaio 2026 evidenzia come il tema resti aperto ad ulteriori sviluppi interpretativi, specie con riferimento al rapporto tra ciclicità della pianificazione e permanenza del potere amministrativo.