Localizzazione di sede farmaceutica: l'interesse strumentale alla riedizione del potere e la distinzione tra assegnazione e atti attuativi
Il farmacista operante nel territorio comunale, pur non avendo partecipato alla procedura regionale di decentramento che ha assegnato la sede farmaceutica, è titolare di un interesse strumentale alla riedizione del potere rispetto agli atti regionali che ne consentono il mantenimento
Massima
Farmacia – sede farmaceutica – assegnazione – proroghe – impugnazione – interesse strumentale alla riedizione del potere – distinzione tra assegnazione e atti attuativi – tardività – infondatezza – rigetto
* In fondo alla pagina del presente commento è possibile, previa registrazione, accedere alla sentenza
La controversia, decisa in primo grado dal TAR Napoli con la sentenza del 20 novembre 2025 (vedi in questa rivista) riguarda il ricorso con cui una farmacia impugna gli atti con cui il Comune e la Regione avevano consentito l’insediamento di una nuova sede farmaceutica in favore di una società controinteressata, nonché dei successivi provvedimenti regionali che avevano reiteratamente prorogato il termine per l’apertura dell’esercizio. La ricorrente aveva dedotto, tra l’altro, la violazione delle regole dell’evidenza pubblica nell’assegnazione dell’immobile comunale, l’incompatibilità urbanistica dell’insediamento, il difetto di istruttoria e di motivazione degli atti comunali e l’illegittimità delle plurime proroghe concesse dalla Regione.
Il TAR aveva dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo che la ricorrente difettasse di interesse e legittimazione, poiché non aveva partecipato né all’avviso pubblico del 2019 per la procedura di decentramento, né alla riapertura dei termini del 2020, e che, quanto alle proroghe regionali, la stessa non fosse titolare di una posizione giuridica differenziata rispetto all’interesse pubblico al corretto funzionamento del servizio farmaceutico.
Il primo e più significativo principio affermato dal Collegio attiene alla configurabilità dell’interesse a ricorrere in capo ai farmacisti operanti nel territorio comunale. Il Collegio, richiamando la giurisprudenza della medesima Sezione in controversia concernente la stessa sede farmaceutica, rileva che l’eventuale caducazione dei provvedimenti che consentono la permanenza dell’assegnazione in capo all’attuale titolare è idonea a determinare una nuova attività amministrativa finalizzata alla copertura della sede rimasta vacante, con conseguente configurabilità, in capo ai farmacisti operanti nel territorio comunale, di un interesse strumentale alla riedizione del potere amministrativo.
Il passaggio merita attenzione perché introduce una nozione di interesse a ricorrere più ampia di quella tradizionalmente ancorata alla lesione attuale e concreta della sfera giuridica del ricorrente: l’interesse strumentale alla riedizione del potere, pur non coincidendo con un diritto soggettivo all’assegnazione della sede, costituisce una posizione qualificata e differenziata, idonea a radicare le condizioni dell’azione. Il Collegio precisa, tuttavia, che tale interesse sussiste “quanto meno con riguardo ai provvedimenti regionali di proroga e agli atti che consentono il mantenimento dell’efficacia dell’assegnazione”, e non necessariamente rispetto all’originaria procedura selettiva, alla quale l’appellante non aveva partecipato.
Il secondo principio attiene alla qualificazione degli atti impugnati. Il Collegio rileva che la deliberazione comunale impugnata non ha disposto una nuova assegnazione della sede farmaceutica, già definitivamente attribuita alla controinteressata all’esito della procedura regionale di decentramento conclusasi nel 2019. L’atto comunale si colloca piuttosto in una fase successiva della vicenda amministrativa e risulta finalizzato esclusivamente a consentire il concreto insediamento dell’esercizio già assegnato mediante l’individuazione di una soluzione localizzativa ritenuta compatibile con gli interessi pubblici perseguiti.
Il passaggio è significativo perché introduce una distinzione concettuale tra assegnazione della sede farmaceutica e atti attuativi dell’assegnazione stessa: solo la prima costituisce esercizio del potere selettivo, con i conseguenti oneri di evidenza pubblica; i secondi costituiscono invece attività discrezionale di localizzazione e organizzazione, sindacabile solo per manifesta illogicità, travisamento dei fatti o macroscopica irragionevolezza.
Il terzo principio attiene alla decadenza. Il Collegio accoglie l’eccezione di tardività sollevata dalle parti appellate con riguardo al decreto dirigenziale regionale n. 138 del 7 aprile 2023 e ai precedenti provvedimenti di proroga, rilevando che tali atti risultavano già perfettamente efficaci e conosciuti al momento della proposizione del ricorso introduttivo e non erano stati impugnati nel termine decadenziale. Ne consegue l’inammissibilità delle relative censure, non essendo consentito rimettere in discussione provvedimenti ormai consolidati mediante l’impugnazione di successivi atti applicativi o consequenziali.
Il passaggio conferma il principio di consumazione del potere impugnatorio e l’inammissibilità dell’impugnazione di atti meramente confermativi o applicativi di provvedimenti divenuti definitivi, in coerenza con la funzione del termine decadenziale di garantire la stabilità degli assetti amministrativi.
Il quarto principio attiene alla valutazione di legittimità delle proroghe regionali. Quanto al decreto n. 147/2024, il Collegio ritiene che la Regione abbia ritenuto che l’individuazione di un immobile concretamente destinabile all’insediamento della farmacia e la necessità di completarne gli interventi di adeguamento e riqualificazione giustificassero la concessione di un ulteriore termine, esercitando una valutazione discrezionale non viziata da irragionevolezza manifesta né da errori istruttori immediatamente percepibili.
Quanto al decreto n. 206/2025, il Collegio ritiene che la Regione abbia motivato la propria determinazione evidenziando la pendenza del contenzioso concernente la disponibilità dell’immobile e la conseguente opportunità di differire ulteriormente il termine di apertura. Il Collegio precisa che non assume rilievo decisivo la circostanza che nei relativi giudizi non fossero stati adottati provvedimenti cautelari sospensivi, rientrando nella discrezionalità dell’Amministrazione valutare, nel contemperamento degli interessi coinvolti, l’opportunità di evitare che l’assegnataria sostenga immediatamente gli oneri necessari all’allestimento della sede in pendenza di controversie suscettibili di incidere sul definitivo assetto della vicenda.
Il quinto principio attiene ai limiti del sindacato sulle valutazioni tecniche e urbanistiche. Il Collegio rileva che la deliberazione comunale è stata preceduta dall’acquisizione dei pareri e delle valutazioni dei competenti uffici, i quali hanno espresso un giudizio favorevole circa la compatibilità della proposta progettuale con il quadro urbanistico di riferimento e con il vincolo di uso pubblico previsto per l’area interessata. Le censure dell’appellante tendono, in realtà, a sostituire alle valutazioni tecniche e amministrative operate dagli organi competenti una diversa ricostruzione della disciplina urbanistica applicabile e delle modalità di soddisfacimento dell’interesse pubblico, senza però evidenziare profili di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o macroscopica irragionevolezza tali da rendere sindacabili le scelte discrezionali compiute.
Il Collegio precisa, inoltre, che la circostanza che in precedenti fasi procedimentali fossero state espresse valutazioni diverse non è di per sé idonea a invalidare la successiva determinazione finale, avendo il Comune dato conto degli elementi sopravvenuti e della diversa configurazione progettuale posta a fondamento della decisione conclusivamente adottata.
La sentenza conferma l’orientamento secondo cui l’interesse strumentale alla riedizione del potere amministrativo costituisce posizione qualificata e differenziata, idonea a radicare le condizioni dell’azione, ma precisando che tale interesse va verificato con riferimento agli atti che consentono il mantenimento dell’efficacia dell’assegnazione e non all’originaria procedura selettiva, alla quale il ricorrente non abbia partecipato. La pronuncia conferma, inoltre, la distinzione tra assegnazione della sede e atti attuativi, la consumazione del potere impugnatorio per gli atti divenuti definitivi e i limiti del sindacato sulle valutazioni tecniche e urbanistiche, sindacabili solo per manifesta illogicità, travisamento dei fatti o macroscopica irragionevolezza.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 29 settembre 2026
Localizzazione di sede farmaceutica: l'interesse strumentale alla riedizione del potere e la distinzione tra assegnazione e atti attuativi
Il farmacista operante nel territorio comunale, pur non avendo partecipato alla procedura regionale di decentramento che ha assegnato la sede farmaceutica, è titolare di un interesse strumentale alla riedizione del potere rispetto agli atti regionali che ne consentono il mantenimento
Massima
Farmacia – sede farmaceutica – assegnazione – proroghe – impugnazione – interesse strumentale alla riedizione del potere – distinzione tra assegnazione e atti attuativi – tardività – infondatezza – rigetto
* In fondo alla pagina del presente commento è possibile, previa registrazione, accedere alla sentenza
La controversia, decisa in primo grado dal TAR Napoli con la sentenza del 20 novembre 2025 (vedi in questa rivista) riguarda il ricorso con cui una farmacia impugna gli atti con cui il Comune e la Regione avevano consentito l’insediamento di una nuova sede farmaceutica in favore di una società controinteressata, nonché dei successivi provvedimenti regionali che avevano reiteratamente prorogato il termine per l’apertura dell’esercizio. La ricorrente aveva dedotto, tra l’altro, la violazione delle regole dell’evidenza pubblica nell’assegnazione dell’immobile comunale, l’incompatibilità urbanistica dell’insediamento, il difetto di istruttoria e di motivazione degli atti comunali e l’illegittimità delle plurime proroghe concesse dalla Regione.
Il TAR aveva dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo che la ricorrente difettasse di interesse e legittimazione, poiché non aveva partecipato né all’avviso pubblico del 2019 per la procedura di decentramento, né alla riapertura dei termini del 2020, e che, quanto alle proroghe regionali, la stessa non fosse titolare di una posizione giuridica differenziata rispetto all’interesse pubblico al corretto funzionamento del servizio farmaceutico.
Il primo e più significativo principio affermato dal Collegio attiene alla configurabilità dell’interesse a ricorrere in capo ai farmacisti operanti nel territorio comunale. Il Collegio, richiamando la giurisprudenza della medesima Sezione in controversia concernente la stessa sede farmaceutica, rileva che l’eventuale caducazione dei provvedimenti che consentono la permanenza dell’assegnazione in capo all’attuale titolare è idonea a determinare una nuova attività amministrativa finalizzata alla copertura della sede rimasta vacante, con conseguente configurabilità, in capo ai farmacisti operanti nel territorio comunale, di un interesse strumentale alla riedizione del potere amministrativo.
Il passaggio merita attenzione perché introduce una nozione di interesse a ricorrere più ampia di quella tradizionalmente ancorata alla lesione attuale e concreta della sfera giuridica del ricorrente: l’interesse strumentale alla riedizione del potere, pur non coincidendo con un diritto soggettivo all’assegnazione della sede, costituisce una posizione qualificata e differenziata, idonea a radicare le condizioni dell’azione. Il Collegio precisa, tuttavia, che tale interesse sussiste “quanto meno con riguardo ai provvedimenti regionali di proroga e agli atti che consentono il mantenimento dell’efficacia dell’assegnazione”, e non necessariamente rispetto all’originaria procedura selettiva, alla quale l’appellante non aveva partecipato.
Il secondo principio attiene alla qualificazione degli atti impugnati. Il Collegio rileva che la deliberazione comunale impugnata non ha disposto una nuova assegnazione della sede farmaceutica, già definitivamente attribuita alla controinteressata all’esito della procedura regionale di decentramento conclusasi nel 2019. L’atto comunale si colloca piuttosto in una fase successiva della vicenda amministrativa e risulta finalizzato esclusivamente a consentire il concreto insediamento dell’esercizio già assegnato mediante l’individuazione di una soluzione localizzativa ritenuta compatibile con gli interessi pubblici perseguiti.
Il passaggio è significativo perché introduce una distinzione concettuale tra assegnazione della sede farmaceutica e atti attuativi dell’assegnazione stessa: solo la prima costituisce esercizio del potere selettivo, con i conseguenti oneri di evidenza pubblica; i secondi costituiscono invece attività discrezionale di localizzazione e organizzazione, sindacabile solo per manifesta illogicità, travisamento dei fatti o macroscopica irragionevolezza.
Il terzo principio attiene alla decadenza. Il Collegio accoglie l’eccezione di tardività sollevata dalle parti appellate con riguardo al decreto dirigenziale regionale n. 138 del 7 aprile 2023 e ai precedenti provvedimenti di proroga, rilevando che tali atti risultavano già perfettamente efficaci e conosciuti al momento della proposizione del ricorso introduttivo e non erano stati impugnati nel termine decadenziale. Ne consegue l’inammissibilità delle relative censure, non essendo consentito rimettere in discussione provvedimenti ormai consolidati mediante l’impugnazione di successivi atti applicativi o consequenziali.
Il passaggio conferma il principio di consumazione del potere impugnatorio e l’inammissibilità dell’impugnazione di atti meramente confermativi o applicativi di provvedimenti divenuti definitivi, in coerenza con la funzione del termine decadenziale di garantire la stabilità degli assetti amministrativi.
Il quarto principio attiene alla valutazione di legittimità delle proroghe regionali. Quanto al decreto n. 147/2024, il Collegio ritiene che la Regione abbia ritenuto che l’individuazione di un immobile concretamente destinabile all’insediamento della farmacia e la necessità di completarne gli interventi di adeguamento e riqualificazione giustificassero la concessione di un ulteriore termine, esercitando una valutazione discrezionale non viziata da irragionevolezza manifesta né da errori istruttori immediatamente percepibili.
Quanto al decreto n. 206/2025, il Collegio ritiene che la Regione abbia motivato la propria determinazione evidenziando la pendenza del contenzioso concernente la disponibilità dell’immobile e la conseguente opportunità di differire ulteriormente il termine di apertura. Il Collegio precisa che non assume rilievo decisivo la circostanza che nei relativi giudizi non fossero stati adottati provvedimenti cautelari sospensivi, rientrando nella discrezionalità dell’Amministrazione valutare, nel contemperamento degli interessi coinvolti, l’opportunità di evitare che l’assegnataria sostenga immediatamente gli oneri necessari all’allestimento della sede in pendenza di controversie suscettibili di incidere sul definitivo assetto della vicenda.
Il quinto principio attiene ai limiti del sindacato sulle valutazioni tecniche e urbanistiche. Il Collegio rileva che la deliberazione comunale è stata preceduta dall’acquisizione dei pareri e delle valutazioni dei competenti uffici, i quali hanno espresso un giudizio favorevole circa la compatibilità della proposta progettuale con il quadro urbanistico di riferimento e con il vincolo di uso pubblico previsto per l’area interessata. Le censure dell’appellante tendono, in realtà, a sostituire alle valutazioni tecniche e amministrative operate dagli organi competenti una diversa ricostruzione della disciplina urbanistica applicabile e delle modalità di soddisfacimento dell’interesse pubblico, senza però evidenziare profili di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o macroscopica irragionevolezza tali da rendere sindacabili le scelte discrezionali compiute.
Il Collegio precisa, inoltre, che la circostanza che in precedenti fasi procedimentali fossero state espresse valutazioni diverse non è di per sé idonea a invalidare la successiva determinazione finale, avendo il Comune dato conto degli elementi sopravvenuti e della diversa configurazione progettuale posta a fondamento della decisione conclusivamente adottata.
La sentenza conferma l’orientamento secondo cui l’interesse strumentale alla riedizione del potere amministrativo costituisce posizione qualificata e differenziata, idonea a radicare le condizioni dell’azione, ma precisando che tale interesse va verificato con riferimento agli atti che consentono il mantenimento dell’efficacia dell’assegnazione e non all’originaria procedura selettiva, alla quale il ricorrente non abbia partecipato. La pronuncia conferma, inoltre, la distinzione tra assegnazione della sede e atti attuativi, la consumazione del potere impugnatorio per gli atti divenuti definitivi e i limiti del sindacato sulle valutazioni tecniche e urbanistiche, sindacabili solo per manifesta illogicità, travisamento dei fatti o macroscopica irragionevolezza.
Normativa
Riferimenti
Collegamenti
Per visualizzare la sentenza/l'atto normativo è necessario accedere al sito.
Accedi al sito oppure compila il modulo di registrazione ora.