Revisione della pianta organica farmaceutica e silenzio-inadempimento: respinto il ricorso conseguente a un’istanza presentata in anno dispari
La pendenza di un contenzioso, che ha impedito l'approvazione della pianta organica farmaceutica nell'anno pari, esclude l'attualità dell'obbligo di provvedere e non consente al farmacista di ottenere la conclusione del procedimento nell'anno dispari successivo
Massima
Farmacia – pianta organica – mancata revisione nell'anno pari – pendenza di un contenzioso – conclusione del contenzioso – istanza di revisione nell'anno dispari – ricorso avverso il silenzio-inadempimento – reiezione – obbligo di revisione nell'anno pari successivo
Il Consiglio di Stato conferma la sentenza del TAR Napoli (vedi su questa rivista) e respinge l’appello proposto dal titolare di una farmacia, che aveva agito avverso il silenzio dell’Amministrazione comunale sulla richiesta di avvio e conclusione del procedimento di revisione della pianta organica delle farmacie.
La vicenda trae origine dalla circostanza che l’ultima revisione della pianta organica comunale risaliva al 2018. Dopo una serie di vicende amministrative e giudiziarie relative all’istituzione e alla collocazione di nuove sedi farmaceutiche, culminate in una sentenza del Consiglio di Stato di inizio 2025, il titolare di una delle farmacie presenti sul territorio aveva presentato subito dopo, il 5 marzo 2025, un’istanza affinché il Comune procedesse a una nuova revisione della pianta organica, ritenendo ormai non più attuale l’assetto territoriale esistente.
A fronte del mancato riscontro, era stato proposto ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a. Il TAR Napoli lo aveva respinto, rilevando, da un lato, che il termine previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968 per la conclusione del procedimento non era ancora scaduto e, dall’altro, che il Comune aveva comunque avviato l’attività istruttoria, come attestato dalla nota del 6 giugno 2025.
Il Consiglio di Stato conferma tale impostazione, precisando ulteriormente i presupposti necessari affinché possa configurarsi un silenzio-inadempimento in materia di revisione della pianta organica.
La pronuncia muove dal riconoscimento della natura doverosa dell’attività di revisione. L’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968 impone infatti ai Comuni di procedere periodicamente alla verifica dell’assetto delle sedi farmaceutiche, alla luce dei dati demografici e territoriali aggiornati. Si tratta, dunque, di un’attività amministrativa obbligatoria, destinata a concludersi con un provvedimento espresso, che può confermare l’assetto esistente oppure modificarlo in relazione alle mutate esigenze della popolazione.
La circostanza che tale attività sia doverosa, tuttavia, non significa che il Comune sia tenuto a concludere il procedimento in qualsiasi momento venga sollecitato da un privato. È proprio questo il punto centrale della decisione in commento: l’obbligo di revisione deve essere distinto dall’obbligo di provvedere immediatamente sulla sollecitazione del singolo interessato.
Secondo il Consiglio di Stato, infatti, l’esistenza del silenzio-inadempimento deve essere verificata avendo riguardo alla situazione esistente al momento della proposizione del ricorso e, in particolare, alla circostanza che sia già scaduto il termine entro il quale l’Amministrazione era tenuta a concludere il procedimento.
Nel caso concreto tale presupposto non sussisteva. Alla data dell’istanza del 5 marzo 2025 e della successiva proposizione del ricorso, il termine previsto dalla normativa di settore per la revisione del biennio di riferimento non era ancora scaduto, dovendo il procedimento concludersi entro il 31 dicembre 2026. Non poteva quindi configurarsi, secondo il Collegio, una violazione attuale dell’obbligo di provvedere tutelabile attraverso il rito speciale sul silenzio.
Particolarmente interessante è, poi, la risposta fornita all’argomento dell’appellante secondo cui il Comune sarebbe stato inadempiente già da anni, considerato che l’ultima revisione della pianta organica risaliva al 2018. Il Consiglio di Stato non nega il dato storico, riconoscendo espressamente che l’Amministrazione aveva accumulato un ritardo di circa sei anni. Tuttavia, tale circostanza non consente di retrodatare l’inadempimento oggetto del giudizio.
Il rito avverso il silenzio, infatti, è finalizzato ad accertare l’esistenza di un obbligo attuale di provvedere e la sua violazione, non a ricostruire e sanzionare ritardi amministrativi verificatisi in precedenti cicli revisionali. E proprio sotto questo profilo la sentenza opera una distinzione temporale significativa: quanto alle scadenze del 2020 e del 2022, l’azione sarebbe stata ormai tardiva per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a.; quanto alla scadenza del 2024, invece, il Collegio condivide le ragioni di inammissibilità già rilevate dal TAR, in considerazione delle specifiche vicende contenziose che avevano interessato l’assetto delle sedi farmaceutiche comunali.
Ne deriva una conseguenza di particolare rilievo: il mancato aggiornamento della pianta organica per più cicli temporali non determina automaticamente, in ogni momento successivo, la possibilità di proporre un’azione avverso il silenzio riferita indistintamente a tutte le precedenti omissioni. L’interesse azionabile deve essere collegato a un obbligo di provvedere attuale e alla relativa scadenza.
La soluzione appare coerente con la natura stessa del giudizio sul silenzio, che non può trasformarsi in uno strumento generale di controllo sull’operato pregresso dell’Amministrazione. Diversamente, la tutela prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. finirebbe per consentire di far valere, anche a distanza di anni, omissioni amministrative rispetto alle quali siano ormai maturati i termini decadenziali previsti dalla legge.
Altro profilo interessante riguarda la nota comunale del 6 giugno 2025. Il Consiglio di Stato chiarisce che tale comunicazione non è stata considerata dal TAR come provvedimento conclusivo del procedimento e neppure come fatto idoneo, di per sé, a estinguere l’obbligo di provvedere. La nota è stata invece valorizzata quale elemento dimostrativo dell’avvenuto avvio dell’attività istruttoria. Non viene quindi affermata un’equivalenza tra attività istruttoria e conclusione del procedimento: semplicemente, l’esistenza di un’attività amministrativa in corso conferma ulteriormente l’assenza, nel caso concreto, di una situazione di totale inerzia.
La sentenza sembra pertanto precisare che, una volta avviato il procedimento, il privato non può pretendere, attraverso il rito sul silenzio, una sua immediata conclusione se il termine normativamente previsto non è ancora decorso.
Resta, tuttavia, sullo sfondo una questione di non secondaria importanza. La decisione, pur riconoscendo la natura doverosa e periodica della revisione, privilegia nettamente il dato temporale previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968. Ciò assume particolare rilievo nel caso di specie, nel quale la pianta organica non era stata effettivamente aggiornata dal 2018 e l’Amministrazione aveva dunque accumulato un significativo ritardo. Il Consiglio di Stato, tuttavia, ritiene che tale pregresso ritardo non possa essere utilizzato per anticipare, attraverso l’azione avverso il silenzio, la scadenza del successivo termine revisionale.
La pronuncia non esclude, naturalmente, che il Comune possa procedere alla revisione anche prima della scadenza del termine previsto dalla legge, qualora ne ravvisi l’opportunità in relazione alle esigenze del servizio farmaceutico. Ciò che viene escluso è, piuttosto, che il privato possa ottenere giudizialmente, mediante il rito sul silenzio, una simile anticipazione in assenza di un termine già scaduto.
In definitiva, la sentenza conferma che la periodicità della revisione della pianta organica costituisce un vero e proprio obbligo per il Comune, ma chiarisce che tale obbligo, ai fini dell’esperibilità dell’azione avverso il silenzio, deve essere valutato secondo la scansione temporale stabilita dalla legge. La mancata revisione nei precedenti cicli può certamente evidenziare una situazione di ritardo dell’Amministrazione, ma non consente, di per sé, di prescindere dai termini decadenziali e dalla necessità che, al momento della proposizione del ricorso, sia configurabile un concreto e attuale obbligo di provvedere rimasto inevaso.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 3 agosto 2026
Revisione della pianta organica farmaceutica e silenzio-inadempimento: respinto il ricorso conseguente a un’istanza presentata in anno dispari
La pendenza di un contenzioso, che ha impedito l'approvazione della pianta organica farmaceutica nell'anno pari, esclude l'attualità dell'obbligo di provvedere e non consente al farmacista di ottenere la conclusione del procedimento nell'anno dispari successivo
Massima
Farmacia – pianta organica – mancata revisione nell'anno pari – pendenza di un contenzioso – conclusione del contenzioso – istanza di revisione nell'anno dispari – ricorso avverso il silenzio-inadempimento – reiezione – obbligo di revisione nell'anno pari successivo
Il Consiglio di Stato conferma la sentenza del TAR Napoli (vedi su questa rivista) e respinge l’appello proposto dal titolare di una farmacia, che aveva agito avverso il silenzio dell’Amministrazione comunale sulla richiesta di avvio e conclusione del procedimento di revisione della pianta organica delle farmacie.
La vicenda trae origine dalla circostanza che l’ultima revisione della pianta organica comunale risaliva al 2018. Dopo una serie di vicende amministrative e giudiziarie relative all’istituzione e alla collocazione di nuove sedi farmaceutiche, culminate in una sentenza del Consiglio di Stato di inizio 2025, il titolare di una delle farmacie presenti sul territorio aveva presentato subito dopo, il 5 marzo 2025, un’istanza affinché il Comune procedesse a una nuova revisione della pianta organica, ritenendo ormai non più attuale l’assetto territoriale esistente.
A fronte del mancato riscontro, era stato proposto ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a. Il TAR Napoli lo aveva respinto, rilevando, da un lato, che il termine previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968 per la conclusione del procedimento non era ancora scaduto e, dall’altro, che il Comune aveva comunque avviato l’attività istruttoria, come attestato dalla nota del 6 giugno 2025.
Il Consiglio di Stato conferma tale impostazione, precisando ulteriormente i presupposti necessari affinché possa configurarsi un silenzio-inadempimento in materia di revisione della pianta organica.
La pronuncia muove dal riconoscimento della natura doverosa dell’attività di revisione. L’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968 impone infatti ai Comuni di procedere periodicamente alla verifica dell’assetto delle sedi farmaceutiche, alla luce dei dati demografici e territoriali aggiornati. Si tratta, dunque, di un’attività amministrativa obbligatoria, destinata a concludersi con un provvedimento espresso, che può confermare l’assetto esistente oppure modificarlo in relazione alle mutate esigenze della popolazione.
La circostanza che tale attività sia doverosa, tuttavia, non significa che il Comune sia tenuto a concludere il procedimento in qualsiasi momento venga sollecitato da un privato. È proprio questo il punto centrale della decisione in commento: l’obbligo di revisione deve essere distinto dall’obbligo di provvedere immediatamente sulla sollecitazione del singolo interessato.
Secondo il Consiglio di Stato, infatti, l’esistenza del silenzio-inadempimento deve essere verificata avendo riguardo alla situazione esistente al momento della proposizione del ricorso e, in particolare, alla circostanza che sia già scaduto il termine entro il quale l’Amministrazione era tenuta a concludere il procedimento.
Nel caso concreto tale presupposto non sussisteva. Alla data dell’istanza del 5 marzo 2025 e della successiva proposizione del ricorso, il termine previsto dalla normativa di settore per la revisione del biennio di riferimento non era ancora scaduto, dovendo il procedimento concludersi entro il 31 dicembre 2026. Non poteva quindi configurarsi, secondo il Collegio, una violazione attuale dell’obbligo di provvedere tutelabile attraverso il rito speciale sul silenzio.
Particolarmente interessante è, poi, la risposta fornita all’argomento dell’appellante secondo cui il Comune sarebbe stato inadempiente già da anni, considerato che l’ultima revisione della pianta organica risaliva al 2018. Il Consiglio di Stato non nega il dato storico, riconoscendo espressamente che l’Amministrazione aveva accumulato un ritardo di circa sei anni. Tuttavia, tale circostanza non consente di retrodatare l’inadempimento oggetto del giudizio.
Il rito avverso il silenzio, infatti, è finalizzato ad accertare l’esistenza di un obbligo attuale di provvedere e la sua violazione, non a ricostruire e sanzionare ritardi amministrativi verificatisi in precedenti cicli revisionali. E proprio sotto questo profilo la sentenza opera una distinzione temporale significativa: quanto alle scadenze del 2020 e del 2022, l’azione sarebbe stata ormai tardiva per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a.; quanto alla scadenza del 2024, invece, il Collegio condivide le ragioni di inammissibilità già rilevate dal TAR, in considerazione delle specifiche vicende contenziose che avevano interessato l’assetto delle sedi farmaceutiche comunali.
Ne deriva una conseguenza di particolare rilievo: il mancato aggiornamento della pianta organica per più cicli temporali non determina automaticamente, in ogni momento successivo, la possibilità di proporre un’azione avverso il silenzio riferita indistintamente a tutte le precedenti omissioni. L’interesse azionabile deve essere collegato a un obbligo di provvedere attuale e alla relativa scadenza.
La soluzione appare coerente con la natura stessa del giudizio sul silenzio, che non può trasformarsi in uno strumento generale di controllo sull’operato pregresso dell’Amministrazione. Diversamente, la tutela prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. finirebbe per consentire di far valere, anche a distanza di anni, omissioni amministrative rispetto alle quali siano ormai maturati i termini decadenziali previsti dalla legge.
Altro profilo interessante riguarda la nota comunale del 6 giugno 2025. Il Consiglio di Stato chiarisce che tale comunicazione non è stata considerata dal TAR come provvedimento conclusivo del procedimento e neppure come fatto idoneo, di per sé, a estinguere l’obbligo di provvedere. La nota è stata invece valorizzata quale elemento dimostrativo dell’avvenuto avvio dell’attività istruttoria. Non viene quindi affermata un’equivalenza tra attività istruttoria e conclusione del procedimento: semplicemente, l’esistenza di un’attività amministrativa in corso conferma ulteriormente l’assenza, nel caso concreto, di una situazione di totale inerzia.
La sentenza sembra pertanto precisare che, una volta avviato il procedimento, il privato non può pretendere, attraverso il rito sul silenzio, una sua immediata conclusione se il termine normativamente previsto non è ancora decorso.
Resta, tuttavia, sullo sfondo una questione di non secondaria importanza. La decisione, pur riconoscendo la natura doverosa e periodica della revisione, privilegia nettamente il dato temporale previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968. Ciò assume particolare rilievo nel caso di specie, nel quale la pianta organica non era stata effettivamente aggiornata dal 2018 e l’Amministrazione aveva dunque accumulato un significativo ritardo. Il Consiglio di Stato, tuttavia, ritiene che tale pregresso ritardo non possa essere utilizzato per anticipare, attraverso l’azione avverso il silenzio, la scadenza del successivo termine revisionale.
La pronuncia non esclude, naturalmente, che il Comune possa procedere alla revisione anche prima della scadenza del termine previsto dalla legge, qualora ne ravvisi l’opportunità in relazione alle esigenze del servizio farmaceutico. Ciò che viene escluso è, piuttosto, che il privato possa ottenere giudizialmente, mediante il rito sul silenzio, una simile anticipazione in assenza di un termine già scaduto.
In definitiva, la sentenza conferma che la periodicità della revisione della pianta organica costituisce un vero e proprio obbligo per il Comune, ma chiarisce che tale obbligo, ai fini dell’esperibilità dell’azione avverso il silenzio, deve essere valutato secondo la scansione temporale stabilita dalla legge. La mancata revisione nei precedenti cicli può certamente evidenziare una situazione di ritardo dell’Amministrazione, ma non consente, di per sé, di prescindere dai termini decadenziali e dalla necessità che, al momento della proposizione del ricorso, sia configurabile un concreto e attuale obbligo di provvedere rimasto inevaso.
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