Indennità di residenza ex l. n. 221/1968: la farmacia rurale ed il dispensario gestito dallo stesso titolare producono un unico fatturato
E' corretta la decisione dell'ASL di considerare, ai fini dell'indennità di residenza per gli anni 2020 e 2021, un unico fatturato cumulativo della farmacia rurale e del dispensario affidato in gestione e, a tal riguardo, se il fatturato totale supera l'importo di 450.000 euro, è legittimo l'atto dell'ASL che nega il beneficio previsto dalla legge n. 221/1968
Massima
Farmacia – rurale – indennità di residenza ex l. n. 221/1968 – cumulo di fatturati della farmacia rurale e del dispensario - natura accessoria del dispensario rispetto alla farmacia - unitarietà dell'attività svolta ai fini della determinazione del fatturato rilevante - legittimità
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
La sentenza del TAR Salerno affronta una questione che, per quanto consta, non sembra essere stata in precedenza oggetto di specifico esame da parte della giurisprudenza amministrativa e che investe un profilo non marginale della disciplina del servizio farmaceutico convenzionato: il criterio di imputazione del fatturato rilevante ai fini dell’applicazione delle agevolazioni previste per le farmacie rurali quando il titolare di una sede farmaceutica gestisca anche un dispensario farmaceutico.
Il problema si colloca all’incrocio tra due diversi istituti della legislazione farmaceutica: da un lato l’indennità di residenza prevista dalla legge n. 221 del 1968 a favore delle farmacie rurali, dall’altro la disciplina della scontistica applicabile alle farmacie convenzionate con il Servizio sanitario nazionale, la quale prevede specifiche soglie di fatturato ai fini del riconoscimento di determinati regimi agevolativi.
Nel caso esaminato dal TAR la società ricorrente, titolare di una farmacia rurale e gestore di un dispensario farmaceutico, era stato destinatario di un provvedimento con cui l'Azienda sanitaria, dopo aver esaminato i dati contabili relativi all’attività svolta, comunicava l’esistenza di un credito a favore dell’ente derivante dal superamento del limite di fatturato di euro 450.000 previsto dalla normativa di settore. In particolare l’ASL procedeva a sommare il fatturato prodotto dalla farmacia e quello del dispensario gestiti dalla medesima società, determinando così, per gli anni 2020 e 2021, un totale superiore alla soglia stabilita dalla legge.
Il titolare della farmacia contestava tale operazione sostenendo che i due punti di erogazione avrebbero dovuto essere considerati separatamente ai fini dell’applicazione delle specifiche agevolazioni previste per le farmacie rurali. Il TAR ha tuttavia respinto il ricorso.
Il Collegio ritiene infatti decisiva la circostanza che la società ricorrente è lo stesso soggetto giuridico titolare della farmacia e gestore del dispensario. Tale elemento emerge chiaramente dalle istanze presentate, dalle quali risulta che la domanda è stata formulata dalla stessa società e dal medesimo direttore tecnico sia per la farmacia sia per il dispensario. Secondo il giudice amministrativo, proprio tale unitarietà soggettiva rende corretto il calcolo dell'ASL.
La sentenza non ritiene persuasivo neppure il richiamo operato dalla ricorrente all’art. 4, comma 1, della legge n. 221 del 1968, disposizione che menziona distintamente i titolari di farmacia rurale e i sanitari gestori dei dispensari farmaceutici tra i soggetti legittimati a presentare istanza per il riconoscimento delle provvidenze previste dalla legge. Secondo il TAR tale previsione non comporterebbe la necessità di considerare separatamente farmacia e dispensario nei casi in cui entrambi siano gestiti dal medesimo soggetto.
Ulteriore elemento valorizzato dal Collegio è rappresentato dall’art. 1, comma 3, della legge n. 221 del 1968, il quale prevede che la gestione del dispensario farmaceutico sia affidata alla responsabilità del titolare di una farmacia privata o pubblica della zona. Tale disposizione, secondo la sentenza, confermerebbe la natura accessoria del dispensario rispetto alla farmacia e giustificherebbe quindi la considerazione unitaria dell’attività svolta ai fini della determinazione del fatturato rilevante.
Da tali premesse il TAR fa discendere il principio secondo cui, quando il titolare di una farmacia rurale gestisce anche un dispensario farmaceutico, il fatturato prodotto dalle due strutture deve essere considerato unitariamente ai fini dell’applicazione della disciplina economica prevista per le farmacie rurali.
Dal punto di vista sistematico la decisione è coerente con l’impostazione tradizionale dell’ordinamento farmaceutico, nel quale il dispensario è configurato come struttura accessoria rispetto alla farmacia, istituita al fine di garantire la distribuzione dei medicinali in specifiche località sprovviste di sede farmaceutica. In tale prospettiva la gestione del dispensario da parte del titolare della farmacia vicina (o prescelta) costituirebbe una mera estensione organizzativa dell’attività della farmacia stessa, quindi i due fatturati vanno sommati, anche se trattasi di "punti vendita" differenti.
Tuttavia la soluzione adottata dal TAR solleva alcuni interrogativi se confrontata con altri recenti orientamenti giurisprudenziali in materia di disciplina economica delle farmacie rurali.
A tale riguardo appare significativo il confronto con la sentenza del 24 giugno 2024 del TAR Pescara (vedi in questa rivista) intervenuta in una controversia relativa alla scontistica obbligatoria prevista dall’art. 8 del D.P.R. n. 371 del 1998 e dall’art. 1, commi 40 e 40-bis, della legge n. 662 del 1996. In quel caso l’Azienda sanitaria aveva ritenuto di dover sommare i fatturati di due farmacie rurali appartenenti alla medesima società sul presupposto dell’unicità del soggetto giuridico titolare delle sedi farmaceutiche.
Il TAR Pescara ha tuttavia ritenuto illegittima tale impostazione, osservando che la normativa richiamata fa espresso riferimento alle farmacie rurali e che la ruralità, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 221 del 1968, è una qualificazione che riguarda la singola farmacia in relazione alla sua collocazione territoriale così come asetticamente ricavata dalla legge. Ne consegue che, ai fini dell’applicazione della disciplina sulla scontistica, il parametro di riferimento deve essere individuato nella singola farmacia e non nella persona giuridica titolare delle medesime.
Sebbene le due fattispecie non siano perfettamente sovrapponibili (riguardando nel caso deciso dal TAR Salerno il rapporto tra farmacia e dispensario e in quello esaminato dal TAR Pescara due distinte farmacie rurali) le due pronunce sembrano riflettere criteri diversi di imputazione del fatturato rilevante. Nel primo caso il giudice valorizza l’unità del soggetto gestore, nel secondo la considerazione della singola struttura territoriale del servizio farmaceutico.
Ciò posto, va segnalato che, alla data odierna, la disciplina dell’indennità di residenza per le farmacie rurali nonché i relativi criteri di quantificazione e applicazione non poggiano più sulla normativa previgente derivate dalla L. n. 221/1968, ma sono regolati dall’art. 17 del vigente Accordo Collettivo Nazionale per le farmacie pubbliche e private, entrato in vigore su base nazionale nel 2025 e già oggetto di attuazione, ad esempio, in sede regionale per l’anno 2026 (vedi la disciplina adottata dalla Regione Emilia Romagna con la delibera di Giunta n. 2165/2025).
Tale articolo 17 individua espressamente i parametri indicatori di disagio da utilizzare ai fini della determinazione dell’indennità di residenza spettante ai titolari delle farmacie rurali: (i) il fatturato complessivo ai fini IVA, (ii) la popolazione della località in cui la farmacia è ubicata, (iii) la distanza dal capoluogo di provincia e (iv) il numero dei turni di notte effettuati nell’anno.
La previsione di parametri espliciti ed il “peso ponderale” dei dispensari, espressamente quantificato al comma 4 lett. b) rappresenta poi una novità di sistema rispetto alla disciplina previgente, riducendo le ambiguità interpretative che avevano caratterizzato il contenzioso precedente. In tal senso, la logica del TAR Salerno e quella del TAR Pescara rimangono utili per comprendere le criticità della normativa previgente e il ruolo dei soggetti gestori nella determinazione del fatturato, ma oggi la disciplina vigente offre strumenti più chiari per la rilevanza economica dei dispensari e per la determinazione dell’indennità spettante ai titolari delle farmacie rurali.
Pur con queste novità, permangono comunque spunti di riflessione interpretativa, in particolare nei casi in cui l’attività di dispensazione sia articolata in più punti di erogazione riconducibili allo stesso titolare: il bilanciamento tra unità soggettiva e funzione territoriale delle strutture rimane un punto delicato sia in generale che per ciò che concerne i dispensari, il che potrebbe dare luogo a ulteriori approfondimenti giurisprudenziali.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Salerno/sentenza del 12 marzo 2026
Indennità di residenza ex l. n. 221/1968: la farmacia rurale ed il dispensario gestito dallo stesso titolare producono un unico fatturato
E' corretta la decisione dell'ASL di considerare, ai fini dell'indennità di residenza per gli anni 2020 e 2021, un unico fatturato cumulativo della farmacia rurale e del dispensario affidato in gestione e, a tal riguardo, se il fatturato totale supera l'importo di 450.000 euro, è legittimo l'atto dell'ASL che nega il beneficio previsto dalla legge n. 221/1968
Massima
Farmacia – rurale – indennità di residenza ex l. n. 221/1968 – cumulo di fatturati della farmacia rurale e del dispensario - natura accessoria del dispensario rispetto alla farmacia - unitarietà dell'attività svolta ai fini della determinazione del fatturato rilevante - legittimità
* in fondo alla pagina del presente commento è possibile scaricare il testo della sentenza, previa registrazione gratuita
La sentenza del TAR Salerno affronta una questione che, per quanto consta, non sembra essere stata in precedenza oggetto di specifico esame da parte della giurisprudenza amministrativa e che investe un profilo non marginale della disciplina del servizio farmaceutico convenzionato: il criterio di imputazione del fatturato rilevante ai fini dell’applicazione delle agevolazioni previste per le farmacie rurali quando il titolare di una sede farmaceutica gestisca anche un dispensario farmaceutico.
Il problema si colloca all’incrocio tra due diversi istituti della legislazione farmaceutica: da un lato l’indennità di residenza prevista dalla legge n. 221 del 1968 a favore delle farmacie rurali, dall’altro la disciplina della scontistica applicabile alle farmacie convenzionate con il Servizio sanitario nazionale, la quale prevede specifiche soglie di fatturato ai fini del riconoscimento di determinati regimi agevolativi.
Nel caso esaminato dal TAR la società ricorrente, titolare di una farmacia rurale e gestore di un dispensario farmaceutico, era stato destinatario di un provvedimento con cui l'Azienda sanitaria, dopo aver esaminato i dati contabili relativi all’attività svolta, comunicava l’esistenza di un credito a favore dell’ente derivante dal superamento del limite di fatturato di euro 450.000 previsto dalla normativa di settore. In particolare l’ASL procedeva a sommare il fatturato prodotto dalla farmacia e quello del dispensario gestiti dalla medesima società, determinando così, per gli anni 2020 e 2021, un totale superiore alla soglia stabilita dalla legge.
Il titolare della farmacia contestava tale operazione sostenendo che i due punti di erogazione avrebbero dovuto essere considerati separatamente ai fini dell’applicazione delle specifiche agevolazioni previste per le farmacie rurali. Il TAR ha tuttavia respinto il ricorso.
Il Collegio ritiene infatti decisiva la circostanza che la società ricorrente è lo stesso soggetto giuridico titolare della farmacia e gestore del dispensario. Tale elemento emerge chiaramente dalle istanze presentate, dalle quali risulta che la domanda è stata formulata dalla stessa società e dal medesimo direttore tecnico sia per la farmacia sia per il dispensario. Secondo il giudice amministrativo, proprio tale unitarietà soggettiva rende corretto il calcolo dell'ASL.
La sentenza non ritiene persuasivo neppure il richiamo operato dalla ricorrente all’art. 4, comma 1, della legge n. 221 del 1968, disposizione che menziona distintamente i titolari di farmacia rurale e i sanitari gestori dei dispensari farmaceutici tra i soggetti legittimati a presentare istanza per il riconoscimento delle provvidenze previste dalla legge. Secondo il TAR tale previsione non comporterebbe la necessità di considerare separatamente farmacia e dispensario nei casi in cui entrambi siano gestiti dal medesimo soggetto.
Ulteriore elemento valorizzato dal Collegio è rappresentato dall’art. 1, comma 3, della legge n. 221 del 1968, il quale prevede che la gestione del dispensario farmaceutico sia affidata alla responsabilità del titolare di una farmacia privata o pubblica della zona. Tale disposizione, secondo la sentenza, confermerebbe la natura accessoria del dispensario rispetto alla farmacia e giustificherebbe quindi la considerazione unitaria dell’attività svolta ai fini della determinazione del fatturato rilevante.
Da tali premesse il TAR fa discendere il principio secondo cui, quando il titolare di una farmacia rurale gestisce anche un dispensario farmaceutico, il fatturato prodotto dalle due strutture deve essere considerato unitariamente ai fini dell’applicazione della disciplina economica prevista per le farmacie rurali.
Dal punto di vista sistematico la decisione è coerente con l’impostazione tradizionale dell’ordinamento farmaceutico, nel quale il dispensario è configurato come struttura accessoria rispetto alla farmacia, istituita al fine di garantire la distribuzione dei medicinali in specifiche località sprovviste di sede farmaceutica. In tale prospettiva la gestione del dispensario da parte del titolare della farmacia vicina (o prescelta) costituirebbe una mera estensione organizzativa dell’attività della farmacia stessa, quindi i due fatturati vanno sommati, anche se trattasi di "punti vendita" differenti.
Tuttavia la soluzione adottata dal TAR solleva alcuni interrogativi se confrontata con altri recenti orientamenti giurisprudenziali in materia di disciplina economica delle farmacie rurali.
A tale riguardo appare significativo il confronto con la sentenza del 24 giugno 2024 del TAR Pescara (vedi in questa rivista) intervenuta in una controversia relativa alla scontistica obbligatoria prevista dall’art. 8 del D.P.R. n. 371 del 1998 e dall’art. 1, commi 40 e 40-bis, della legge n. 662 del 1996. In quel caso l’Azienda sanitaria aveva ritenuto di dover sommare i fatturati di due farmacie rurali appartenenti alla medesima società sul presupposto dell’unicità del soggetto giuridico titolare delle sedi farmaceutiche.
Il TAR Pescara ha tuttavia ritenuto illegittima tale impostazione, osservando che la normativa richiamata fa espresso riferimento alle farmacie rurali e che la ruralità, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 221 del 1968, è una qualificazione che riguarda la singola farmacia in relazione alla sua collocazione territoriale così come asetticamente ricavata dalla legge. Ne consegue che, ai fini dell’applicazione della disciplina sulla scontistica, il parametro di riferimento deve essere individuato nella singola farmacia e non nella persona giuridica titolare delle medesime.
Sebbene le due fattispecie non siano perfettamente sovrapponibili (riguardando nel caso deciso dal TAR Salerno il rapporto tra farmacia e dispensario e in quello esaminato dal TAR Pescara due distinte farmacie rurali) le due pronunce sembrano riflettere criteri diversi di imputazione del fatturato rilevante. Nel primo caso il giudice valorizza l’unità del soggetto gestore, nel secondo la considerazione della singola struttura territoriale del servizio farmaceutico.
Ciò posto, va segnalato che, alla data odierna, la disciplina dell’indennità di residenza per le farmacie rurali nonché i relativi criteri di quantificazione e applicazione non poggiano più sulla normativa previgente derivate dalla L. n. 221/1968, ma sono regolati dall’art. 17 del vigente Accordo Collettivo Nazionale per le farmacie pubbliche e private, entrato in vigore su base nazionale nel 2025 e già oggetto di attuazione, ad esempio, in sede regionale per l’anno 2026 (vedi la disciplina adottata dalla Regione Emilia Romagna con la delibera di Giunta n. 2165/2025).
Tale articolo 17 individua espressamente i parametri indicatori di disagio da utilizzare ai fini della determinazione dell’indennità di residenza spettante ai titolari delle farmacie rurali: (i) il fatturato complessivo ai fini IVA, (ii) la popolazione della località in cui la farmacia è ubicata, (iii) la distanza dal capoluogo di provincia e (iv) il numero dei turni di notte effettuati nell’anno.
La previsione di parametri espliciti ed il “peso ponderale” dei dispensari, espressamente quantificato al comma 4 lett. b) rappresenta poi una novità di sistema rispetto alla disciplina previgente, riducendo le ambiguità interpretative che avevano caratterizzato il contenzioso precedente. In tal senso, la logica del TAR Salerno e quella del TAR Pescara rimangono utili per comprendere le criticità della normativa previgente e il ruolo dei soggetti gestori nella determinazione del fatturato, ma oggi la disciplina vigente offre strumenti più chiari per la rilevanza economica dei dispensari e per la determinazione dell’indennità spettante ai titolari delle farmacie rurali.
Pur con queste novità, permangono comunque spunti di riflessione interpretativa, in particolare nei casi in cui l’attività di dispensazione sia articolata in più punti di erogazione riconducibili allo stesso titolare: il bilanciamento tra unità soggettiva e funzione territoriale delle strutture rimane un punto delicato sia in generale che per ciò che concerne i dispensari, il che potrebbe dare luogo a ulteriori approfondimenti giurisprudenziali.
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